| Para dar respuesta
a esa realidad, la regulación del suelo debe sustentarse en tres
criterios: simplificación, racionalización y actualización
de las reglas aplicables para la protección, ordenación y
utilización del territorio.
En este sentido,
simplificar significa reducir cargas y trámites excesivos e innecesarios
(así como sustituir la licencia previa por la comunicación
en cuantos ámbitos sea admisible, de igual modo que eliminar los
supuestos de doble título habilitante), y, simultáneamente,
clarificar los procedimientos que guían la acción de las
distintas administraciones públicas y sus relaciones (como la integración
de la evaluación ambiental en los procedimientos de elaboración
y aprobación de los instrumentos de planeamiento).
También
es preciso racionalizar mediante una reordenación de las reglas
y de los instrumentos de intervención sobre el suelo en aras de
conseguir la claridad y la certidumbre, evitar duplicidades e incoherencias
(es preciso aclarar los campos de acción del planeamiento insular
y del plan general), eliminar la dispersión normativa (como sucede
con las normas reguladoras del suelo rústico) y, también,
actuar sobre los excesos regulatorios (introduciendo un principio de contención
en las normas y los planes).
Y, además,
es imprescindible actualizar la normativa que regula la protección,
la ordenación y el uso del suelo de las islas, de modo que la misma
dé respuesta a las nuevas necesidades (como la renovación
de la ciudad consolidada).
La fragilidad
medioambiental del suelo en las islas impone que la labor de simplificación
y racionalización de las reglas sea realizada con prudencia y con
ponderación, evaluando los riesgos de los cambios que se introduzcan,
con el fin de evitar daño o perjuicio innecesario a ese recurso
tan escaso como valioso. Esos dos principios guían la reforma legislativa
y deberían hacerlo con su desarrollo y aplicación.
Simplificar,
racionalizar y renovar el marco normativo sobre el suelo no implica ni
exige la vuelta atrás sobre decisiones que afectan al territorio
y que, por su trascendencia y consolidación en nuestra cultura territorial,
bien pueden calificarse de estructurales. Es el caso de los espacios naturales
protegidos y de los incluidos en la Red Natura 2000, de la contención
en el consumo de suelo rústico, de la reconducción del uso
residencial en el suelo rústico hacia los asentamientos, de la compacidad
del crecimiento de la ciudad exigiendo la contigüidad del suelo urbanizable
con el urbano, así como la práctica prohibición de
clasificar nuevo suelo con destino turístico. Estas determinaciones
estructurales permanecen intangibles, y son asumidas e incorporadas por
esta norma. La tarea de aclarar, racionalizar y flexibilizar las reglas
del juego no requiere afectar a esas decisiones; es más, esta reforma
contribuye a la consolidación de esas medidas, actuando sobre las
reglas que son aplicables en los ámbitos de suelo no afectados por
las mismas.
Afirmados los
principios y los límites que enmarcan esta nueva norma y señalados
los criterios que la guían, la reforma legislativa es completa y
se proyecta sobre la regulación de la propiedad urbana, la ordenación
por planes, los modos de ejecución, las técnicas de intervención
pública sobre los usos del suelo y la disciplina territorial y urbanística.
A priori no hay normas, reglas o instituciones que sean intocables; únicamente
las de rango constitucional y estatutario y aquellas que constituyen legislación
estatal básica. En todo caso, con el fin de aprovechar la valiosa
cultura del territorio asentada, los cambios se plantean a partir de las
piezas básicas de la regulación hasta ahora vigente en las
islas (es el caso de la trilogía de clases de suelo).
EL RÉGIMEN
JURÍDICO DEL SUELO.
En el marco
de los principios que guían la reforma legal, y teniendo en cuenta
las piezas en que de ordinario se descompone la regulación del suelo,
en materia de régimen jurídico del suelo, esta ley descansa
en la técnica de la clasificación del suelo, manteniendo
la trilogía clásica de suelo rústico, suelo urbanizable
y suelo urbano. Es cierto que la legislación estatal se limita a
diferenciar suelo rural y suelo urbanizado, pero no lo es menos que la
regulación que la misma establece de los derechos y deberes en los
casos de actuaciones de transformación urbanística, constituye
fiel reflejo de la clase de suelo urbanizable; y que, por tanto, cualquiera
que sea su denominación, es razonable denominar como urbanizable
el suelo que, estimado en situación de rural, se declara por el
planeamiento apto para ser transformado en ciudad. Este tránsito
jurídico y material requiere una regulación propia.
Asumida la
triple clasificación, como criterio básico se establece que
el suelo no clasificado como urbano o urbanizable sea en todo caso rústico
con el fin de reforzar esta clase de suelo. De este modo, se invierte de
forma expresa la regla que formulara la legislación estatal de suelo
de 1998 y, además, se recoge un criterio bien asentado en la jurisprudencia.
En todo caso, como parte del contenido del derecho de propiedad en cualquier
clase de suelo -esencialmente conformado por la legislación básica
estatal- se recuerda que se podrán conceder licencias para usos
y actuaciones de carácter provisional, con las garantías
señaladas por la legislación estatal, de tal modo que la
ordenación -y sus tiempos- no sea un obstáculo para usos
razonables y, siempre en precario, de los suelos.
En particular,
sobre el suelo urbanizable, su clasificación excepcional se limita
a aquellos terrenos que sean imprescindibles para satisfacer necesidades
actuales, que no puedan ser atendidas con las bolsas ya clasificadas vacantes,
supuesto poco probable. Se trata del criterio impuesto por la legislación
estatal básica y, por otra parte, del que es coherente con la necesidad
de evitar el consumo de más suelo rústico, tanto más
cuando en las islas, hoy, el planeamiento contempla muchos suelos con esa
clasificación que se encuentran pendientes de desarrollar. Salvo
excepciones justificadas, existe suelo vacante suficiente para las necesidades
de desarrollo residencial y económico durante décadas, y,
por ello, desde la ley, se favorece que se revise la justificación
de mantenerlos clasificados cuando permanecen sin desarrollar.
En coherencia
con ese criterio, se suprime la distinción urbanizable sectorizado
y urbanizable no sectorizado. Todo suelo urbanizable deberá ser
sectorizado en la medida en que lo será por resultar necesario para
atender necesidades precisas. Por otra parte, superada la idea de que todo
suelo no clasificado como urbano o rústico debía ser urbanizable,
pierde sentido mantener una categoría que funciona como mera reserva
de suelo; esta tarea corresponde, ahora, al suelo rústico común.
Se trata de una formulación recogida en varias leyes autonómicas
de suelo. La única distinción relevante será si ese
suelo urbanizable cuenta o no con ordenación pormenorizada. Si la
tiene, será ordenado; si no la tiene, será no ordenado. De
este modo, además, desaparece el informe previo, en ocasiones vinculante,
del cabildo para sectorizar suelos urbanizables, y, con él, los
conflictos a que daba lugar.
En materia
de derechos y deberes, el régimen jurídico del suelo urbanizable
ordenado se mantiene, incluyendo el porcentaje de cesión obligatoria
en concepto de participación pública en la plusvalía
urbanística que se genere.
En cuanto al
suelo urbano, en razón de su carácter reglado, la ley lo
delimita conforme a lo que prevé la legislación estatal para
el suelo urbanizado y viene reiterando el Tribunal Supremo en la interpretación
de aquella normativa. Se diferencian únicamente dos categorías:
urbano no consolidado y urbano consolidado -que, como hasta ahora, se equipara
con solar-. En todo caso, siendo competencia autonómica determinar
los servicios básicos que legitiman esa clasificación, se
modulan algunos servicios con el fin de acomodarlos a la realidad insular
-se admiten los pozos sépticos para la evacuación de aguas
residuales y medios distintos del encintado pero que cumplan la función
de las aceras-. Con todo, esta regulación es continuista de la hasta
ahora vigente.
Como actualización
necesaria, se regulan los derechos y deberes de las personas propietarias
de suelos urbanos consolidados afectados por una actuación de dotación.
De esta regulación destaca el que, asumiendo el criterio utilizado
por la Ley 9/2015, de 27 de abril, de modificación de la Ley 2/2013,
de 29 de mayo, de renovación y modernización turística
de Canarias, la cesión dotacional se calcula conforme al nivel de
dotaciones existentes en el momento de aprobar la actuación. En
cuanto a la cesión de aprovechamiento, como regla general se establece
en el 15% del incremento que resulte de la actuación cuando la misma
comporte aumento de la edificabilidad.
En fin, en
materia de suelo urbano, se recuerda que el plan general puede incorporar
a la ordenación suelos consolidados por la urbanización o
la edificación. Y ello porque el plan no solo puede desordenar (situación
legal de consolidación, tradicionalmente, fuera de ordenación),
sino que también puede, e incluso debe, ordenar lo desordenado.
Se trata de adecuar las exigencias normativas a la realidad que, difícilmente,
va a cambiar.
SUELO RÚSTICO.
La regulación
del suelo rústico, del régimen jurídico aplicable
y de los instrumentos de intervención pública recibe un tratamiento
diferenciado. De la relevancia de esta clase de suelo y de la creciente
e imparable presión urbanística sobre el mismo dan cuenta
los cambios legislativos producidos desde la Ley de Suelo Rústico
de 1987. De un suelo considerado residual se ha pasado a un suelo básico
para un desarrollo sostenible que requiere una ordenación legal
sistemática y rigurosa, que permita su protección y, en su
caso, utilización racional.
La ley parte,
nuevamente, de la regulación preexistente, bien conocida, que le
sirve de base. La delimitación de lo que sea suelo rústico,
los derechos y deberes de las personas propietarias y sus distintas categorías,
con pequeños ajustes, se acomodan a aquella legislación.
No obstante, el suelo rústico de infraestructuras se convierte en
una categoría diferenciada, compatible con cualquier otra; la conservación
de los suelos forestales e hidráulicos se reconduce también
a los suelos ambientales; y el suelo rústico de protección
territorial pasa a convertirse en suelo rústico común, que
opera como reserva de suelo en lugar de los suelos urbanizables no sectorizados.
En todo caso, esta disposición legal aborda dos cuestiones polémicas
que demandan una respuesta adecuada a las necesidades que se plantean,
por un lado, la delimitación de los asentamientos, y, por otro,
la potenciación del aprovechamiento de los suelos de protección
económica (básicamente, agrarios) en coherencia con el objetivo
de promover el sector primario en las islas.
La delimitación
de los asentamientos rurales viene siendo uno de los obstáculos
recurrentes en la elaboración y aprobación del planeamiento
general. Así, salvo que el Plan Insular establezca otro régimen,
se considera asentamiento rural el conjunto de diez edificaciones (de menos,
según el número de residentes) que están formando
calles, plazas o caminos, incluyendo los espacios vacantes intermedios,
así como aquellas viviendas situadas a menos de 200 metros de ese
conjunto, pero que forman parte del mismo (sin que el suelo que las separa
del núcleo más compacto tenga el mismo carácter),
de acuerdo con el criterio utilizado por el Instituto Nacional de Estadística.
Es una formula flexible que, de acuerdo con lo dispuesto en esta ley, corresponde
concretar, resolviendo los elementos indeterminados que incorpora, al plan
insular de ordenación.
En cuanto a
los suelos rústicos de protección económica y, en
particular, los suelos agrarios y equivalentes, la ley adopta medidas dirigidas
a poner en valor las actividades que en ellos se realizan, a atender a
su carácter profesional y no meramente artesanal y tradicional,
y a ayudar a la generación de rentas complementarias que consoliden
el sector primario como garantía para su propia supervivencia. En
este sentido, se redefinen los usos ordinarios o propios de esta clase
de suelos: agrario, ganadero, de pastoreo, piscícola, silvícola-forestal,
cinegético y cualquier otro equivalente, precisando su contenido
y concretando las facultades que comportan, entre las que se mencionan
todas aquellas que se vayan desarrollando de acuerdo con la evolución
tecnológica de esas actividades e industrias. Se acomodan las normas
de aplicación directa en suelo rústico a las necesidades
propias de la actividad e industria agropecuaria (aclarando, por ejemplo,
el carácter desmontable de los invernaderos en relación con
los retranqueos). Además, se relacionan, sin carácter limitativo,
los usos complementarios admisibles, desde la venta de productos agrarios
hasta el uso turístico, pasando por la producción de energías
renovables, y cualquier otra que, proporcional a las explotaciones y, en
todo caso, con limitación legal de la superficie apta para estos
usos, les permita generar rentas complementarias. En suma, el objetivo
es que el suelo sea un elemento no solo imprescindible para el sector primario,
sino ordenado de modo que contribuya a su desarrollo y consolidación
como sector económico estratégico.
En materia
de regulación del suelo rústico, el otro cambio relevante
se produce en relación con los instrumentos o técnicas de
intervención administrativa sobre las construcciones, las instalaciones
y los usos que en el mismo se realicen. La ley parte de la diferencia que
formula la legislación básica entre usos ordinarios y usos
de interés público y social. Los usos ordinarios son aquellos
conformes con el destino o vocación natural del suelo rústico
(incluyendo, claro está, su aprovechamiento agrícola y ganadero),
también merecen esta calificación los usos deportivos al
aire libre con instalaciones desmontables. Los usos de interés público
y social se refieren a actuaciones ajenas a ese destino, aun cuando su
localización en el ámbito rural sea adecuada por contribuir
a su desarrollo (es el caso de las construcciones turísticas, industriales
o de servicios). Se trata de usos que, en la legislación hasta ahora
vigente, se califican de usos de interés general. En relación
con los usos complementarios, la ley pretende la generación de rentas
adicionales a la actividad de los profesionales del sector agrario, desde
un planteamiento restrictivo como el que corresponde a esta tipología
de suelo, pero desde el principio de conservar la superficie cultivada
como valor del paisaje y desarrollar el sector primario. En lo que se refiere
a los usos complementarios turístico-alojativos se establece, siempre
sobre edificaciones preexistentes, un límite máximo de camas
y superficie y serán los planes insulares de ordenación los
que los puedan contemplar o no y, en su caso, concretar en qué ámbitos
territoriales, con el objetivo de evitar las migraciones interiores y el
abandono del campo.
Pues bien,
los usos ordinarios se someten bien a licencia municipal, en los casos
tasados que establece la ley y que incluyen las obras de nueva planta y
los movimientos de tierras, licencia que determinará las condiciones
urbanísticas; bien a comunicación previa, en los casos no
limitativos que relaciona esta norma; o, incluso, en determinados supuestos,
pueden ejecutarse sin necesidad de título habilitante o comunicación
previa (como la preparación y la roturación de los terrenos,
o el arreglo y el mantenimiento de las instalaciones vinculadas a la agricultura),
y ello sin menoscabo de las potestades de la Administración de inspección
y de sanción en caso de incumplimiento. Se trata del régimen
general de intervención administrativa aplicable en cualquier clase
de suelo, también en suelo rústico.
Por su parte,
los usos de interés público y social en todo caso se someten
a licencia municipal, ahora bien, dada su condición extraordinaria,
su otorgamiento se condiciona a la previa declaración del interés
público y social de la iniciativa o proyecto, salvo que el proyecto
esté previsto con suficiente grado de detalle en el planeamiento
-aunque, aun así, se exige información pública y evaluación
ambiental-. De ser necesaria, esa declaración corresponde al cabildo
insular, previa audiencia a las administraciones afectadas y trámite
de información pública. En caso de que la declaración
sea favorable, el proyecto continuará su tramitación para
la obtención de la licencia, incluyendo, claro está, su evaluación
ambiental. La declaración deberá ser objeto de publicación
oficial. De este modo, se mantiene el objetivo de que el ejercicio de la
actividad requiera un único título habilitante, si bien,
por su carácter no ordinario, se imponen las garantías descritas
en su tramitación.
INSTRUMENTOS
DE ORDENACIÓN DEL SUELO.
En relación
con la ordenación del suelo, la ley da continuidad a las piezas
básicas del sistema de planeamiento diseñado por la Ley de
Ordenación del Territorio de 1999: Directrices de ámbito
y competencia autonómica, planes insulares de ordenación
y planes generales de ordenación, más los instrumentos de
desarrollo correspondientes. Se mantienen las normas técnicas, que
se consideran fundamentales para la viabilidad y agilidad en la elaboración
de los planes. En cambio se suprimen las instrucciones técnicas,
dado su carácter indicativo, y, en coherencia con la revisión
de los instrumentos de intervención sobre los suelos rústicos,
también desaparecen los proyectos de actuación territorial
de gran trascendencia.
Para permitir
una respuesta ágil a nuevas situaciones y demandas sobrevenidas,
no consideradas por el correspondiente instrumento de planeamiento, evitando
la rigidez inherente a la planificación, se diseñan los siguientes
instrumentos con fuerza para desplazar, aun con carácter excepcional,
las determinaciones de los planes: los proyectos de interés insular
o autonómico, con evaluación ambiental, participación
ciudadana y ejecutividad inmediata, que se recogen en gran parte de las
leyes autonómicas de suelo; las ordenanzas provisionales insulares
y municipales, igualmente para responder a situaciones sobrevenidas que
demanden una respuesta inmediata, con trámite propio de ordenanzas,
en línea con la misma previsión que formula la legislación
estatal básica para la cobertura de actuaciones en el medio urbano;
y, para esas actuaciones, los programas de actuación en medio urbano,
también tramitados y aprobados como ordenanzas, tal y como permite
la citada normativa estatal. Como se dice, se trata de instrumentos que
permitan responder a nuevas situaciones no previstas en los planes o, incluso,
contrarias a sus determinaciones.
Una de las
críticas a la ordenación territorial y urbanística,
en suma a la técnica de la planificación, es la amplitud
de su contenido, de crecimiento constante, y, además, el detalle
de la regulación, en ocasiones llegando a situaciones absurdas,
con el resultado de dificultar y bloquear proyectos e iniciativas -muchos,
meros cambios de usos- que tropiezan con normas de mínimo rango
y máximo detalle. A este respecto, esta norma incorpora el principio
de contención. Se introduce la regla de que cada plan desarrolle
las determinaciones que le corresponden de acuerdo con la ley, sin ir más
allá de lo estrictamente necesario (criterio de uso habitual en
el Derecho Europeo); declarando nulo de pleno derecho todo aquello en lo
que exceda. Es indudable que la contención, acotados los ámbitos
de ordenación, es más una cuestión de modo de hacer
las cosas, en este caso planificar, que de normas prohibitivas; pero, vista
la realidad de nuestros planes, no parece de más recordar ese principio
y fijar una consecuencia en caso de incumplimiento.
En coherencia
con ese principio, la ley formula una delimitación más precisa
del contenido de cada uno de los instrumentos de ordenación fundamentales
y, en su caso, del modo de completarlo y desarrollarlo.
En este sentido,
las directrices se mantienen como instrumento de ordenación de ámbito
autonómico en materia de recursos naturales y ordenación
territorial, aunque sin rango de ley, que facultan al Gobierno de Canarias
para establecer, cuando lo considere adecuado y necesario, medidas ambientales
y territoriales de alcance autonómico. Se conservan determinadas
directrices relativas al suelo agrario y se mandata al Gobierno al desarrollo
de las mismas.
Los planes
insulares de ordenación tendrán una función de ordenación
de los recursos naturales, de zonificación de usos globales del
territorio y de determinación y ordenación de infraestructuras
de interés insular. Se elimina el contenido urbanístico,
y también el facultativo de ordenación socioeconómica,
habida cuenta de la confusión y el solapamiento que se vienen produciendo
con el planeamiento general y con la planificación sectorial. Para
evitar situaciones de parálisis o de bloqueo, se limita la remisión
a planeamiento de desarrollo de las determinaciones del plan insular. No
obstante, se exceptúan las infraestructuras insulares o supramunicipales
que podrán ser ordenadas bien por el plan insular de ordenación
directamente, bien por un plan territorial especial. La decisión
corresponde a cada cabildo insular en función de las circunstancias
que concurran en cada isla.
Los planes
generales de ordenación contendrán como contenido obligatorio
mínimo la ordenación estructural del territorio municipal;
en cambio, la ordenación pormenorizada tiene carácter facultativo,
pudiendo incorporarla en su totalidad o en parte, y para todas o alguna
clases de suelo, remitiendo el resto a su ordenación por planeamiento
de desarrollo. La decisión queda a criterio de cada ayuntamiento.
En particular, entre los límites legales que se imponen sobre el
planeamiento general, se mantiene el estándar de densidad. Sin embargo,
se establece que cuando en un proceso de revisión plena quede de
manifiesto su superación por las construcciones ya existentes, ese
estándar se situará en la realidad existente, admitiendo,
además, la actuación sobre las parcelas vacantes. Con esta
previsión se trata de evitar situaciones de consolidación
injustificadas y, lo más importante, sin que exista vocación
ni capacidad de intervención para resolverlas. La realidad de las
ciudades insulares debe ser el punto de partida de la nueva ordenación
sin que el resultado sea el desorden por imperativo legal, sin orden nuevo
alguno.
Sobre los estudios
de detalle, el régimen de limitaciones y prohibiciones que delimitan
su campo de acción se equipara al acotado por otras leyes autonómicas
en orden a conseguir una mejor operatividad de este instrumento.
En relación
con la elaboración y la aprobación de los instrumentos de
ordenación, se diseña un procedimiento de elaboración
en paralelo con el procedimiento de evaluación ambiental estratégica
preceptivo, siguiendo la Ley estatal de evaluación ambiental de
2013 (con derogación de la Ley 14/2014, de 26 de diciembre). De
acuerdo con esa ley básica, el procedimiento de evaluación
ambiental ordinaria no puede exceder de veintidós meses, debiendo
ser aprobado el plan en los dos años siguientes, prorrogables otros
dos; en otro caso, deberá repetirse la evaluación. Con el
fin de agilizar su tramitación se establecen límites temporales
a los informes de las administraciones afectadas, así como se exige
la emisión de informes únicos por administración,
y, en el caso de los trámites ambientales, se recuerda que aquella
normativa estatal dispone la no valoración de los informes y alegaciones
emitidos fuera de plazo. El cumplimiento de los plazos señalados
exigirá una actuación bien programada y en plazo, incluyendo
las circunstancias no previsibles, como la obligación de repetir
los trámites de información pública cuando se introduzcan
modificaciones sustanciales en el documento en elaboración.
Por otra parte,
en línea con otras leyes autonómicas sobre suelo más
recientes, se sustituye el procedimiento bifásico de aprobación
(provisional por la administración que lo promueve, y definitiva
por la Administración autonómica o insular) por un procedimiento
monofásico en el que la administración competente, en régimen
de autonomía, tiene la responsabilidad de aprobar el instrumento
de ordenación. En este caso, la intervención de las administraciones
afectadas distintas de la competente para aprobarlo se verifica mediante
la emisión de informes sobre sus competencias, no sobre legalidad,
y menos aún sobre cuestiones de oportunidad, quedando el control
de legalidad previo en la administración promotora y el posterior
al régimen de control establecido por la legislación de régimen
local, sin perjuicio del control de los tribunales de justicia. No obstante,
en cumplimiento del principio de lealtad institucional y seguridad jurídica,
si el órgano informante de la Administración autonómica
advirtiera que existe algún aspecto del plan sometido a informe
del que pudiera resultar una manifiesta infracción del ordenamiento
jurídico, lo pondrá en conocimiento de la Administración
promotora del plan, basándose estrictamente en criterios de legalidad.
La intervención mediante informes sobre competencias es la fórmula
de participación de la Administración General del Estado
en los planes que le afectan (costas, aeropuertos).
Con el fin
de facilitar la adaptación de los planes a una realidad cambiante,
esta ley invierte la regla vigente, conforme a la cual, la norma general
es la revisión, salvo excepciones que pueden ser tramitadas como
modificación. A partir de su entrada en vigor, la regla general
será la modificación (que pasa a denominarse modificación
menor de acuerdo con la legislación ambiental), incluyendo clase
y categoría de suelo, mientras la revisión (que se califica
de modificación sustancial) queda limitada a cuatro supuestos: la
reconsideración del modelo territorial, el incremento residencial
superior al 25% respecto de los dos años anteriores, la creación
de nuevos sistemas generales y la reclasificación de suelos rústicos.
Con igual finalidad se aclara que todas las modificaciones pueden ser plenas
o parciales, y, además, que las menores pueden producirse incluso
cuando se encuentre en marcha una modificación sustancial.
En última
instancia, en relación con los efectos jurídicos vinculados
con la aprobación y entrada en vigor de cualquier instrumento de
planeamiento, se reitera la regulación tradicional, con la salvedad
del impacto sobre las construcciones, edificaciones e instalaciones preexistentes.
Con respecto a esto, se recupera la regulación tradicional de fuera
de ordenación. En función de ese criterio, se limita este
efecto a la disconformidad sobrevenida con instrumentos de ordenación,
no con cualquier norma, se revisa la situación legal de consolidación,
de la que se excluye la restricción sobre los usos, y se regula
de manera diferenciada la situación legal de afectación por
actuación pública, recuperando el plazo de cinco años
de programación de la expropiación, en cuyo caso se tratará
como consolidación. El régimen jurídico de la situación
de fuera de ordenación queda limitado a edificaciones ilegales en
origen y, por ello, se traslada al título que se ocupa de la potestad
de restablecimiento de la legalidad urbanística.
ORDENACIÓN
DE LOS ESPACIOS NATURALES PROTEGIDOS.
En materia
de espacios naturales protegidos, la ley se limita a reiterar las normas
y reglas hasta ahora vigentes, buena parte de las cuales procede de la
Ley de Espacios Naturales Protegidos de 1994, en congruencia con el principio
de no regresión de esas áreas territoriales. Los instrumentos
de ordenación de estos espacios se mantienen en el título
dedicado a la ordenación, con cambios menores a efectos de sistemática
y clarificación de contenidos, en particular de los planes rectores
de uso y gestión. En cuanto al resto de medidas sobre estos espacios,
los escasos cambios que se introducen se reducen a su regulación
conjunta en un título específico, en el que también
se recogen la evaluación y declaración de los espacios de
la Red Natura 2000 y se añaden las medidas de corresponsabilidad
y colaboración en la sostenibilidad territorial implantadas por
la Ley 14/2014, de 26 de diciembre. Quizás el cambio más
significativo sea el carácter imperativo, y no potestativo, de las
actuaciones públicas en el ámbito de las áreas de
influencia socioeconómica en orden a la compensación de poblaciones
y municipios afectados por los espacios naturales protegidos. En todo caso,
la ley efectúa un ajuste técnico en línea con el criterio
que guía la reforma de no alterar las decisiones territoriales estructurales,
una de las cuales es la ordenación de los espacios naturales.
EJECUCIÓN
DEL PLANEAMIENTO.
En materia
de ejecución y cumplimiento de las determinaciones establecidas
en los distintos instrumentos de ordenación, en particular, planes
generales de ordenación y planes de desarrollo, la ley se basa en
la regulación previa, bien conocida por los operadores, introduciendo
ajustes con la finalidad de simplificar trámites, reducir cargas
y, sobre todo, clarificar las reglas (básicamente, todos los instrumentos
de equidistribución se reconducen al proyecto de reparcelación).
Con todo, fuera de ese ámbito técnico, es obligado llamar
la atención sobre tres cuestiones particulares: el contenido de
la iniciativa en la ejecución sistemática, las nuevas garantías
que se introducen a favor de las personas afectadas por una expropiación
por imperativo legal y la regulación de las actuaciones sobre el
medio urbano.
Con respecto
a la ejecución sistemática, con el fin de dar transparencia
a la iniciativa de quien la promueva y, con ello, mejorar la protección
de la persona propietaria no promotora, en posición de minoría,
la ley exige que aquella se acompañe de una propuesta de proyecto
de reparcelación y de proyecto expropiatorio, de modo que, desde
el principio, la persona propietaria conoce las reglas de juego -cuál
será su situación si se incorpora y cuál será
el justiprecio que percibirá en caso de no hacerlo-. Estas propuestas
serán aprobadas con carácter provisional por el ayuntamiento
en el mismo acuerdo en que adjudique el sistema. A continuación,
la entidad urbanística que se constituya otorgará un nuevo
plazo de adhesión a quienes no se hayan adherido, transcurrido el
cual aprobará el proyecto de reparcelación y el expropiarlo,
con los ajustes que procedan, enviándolos a la Administración
para su aprobación definitiva. De igual modo, en aras de evitar
desajustes, la documentación debe incorporar el proyecto de urbanización,
de forma que se asegure la correspondencia entre la reparcelación
y la urbanización a ejecutar. Todo ello viene acompañado
de una gran clarificación procedimental, que pretende dar seguridad
a la Administración, a las personas promotoras y a las propietarias
afectadas.
En relación
con la adquisición del suelo para sistemas generales por la vía
de la expropiación, la norma unifica los plazos para actuar, que
se fijan en cuatro años, y, en aras de proteger al expropiado de
la pasividad del beneficiario y, en su caso, de la demora de la Comisión
de Valoraciones de Canarias, se establece que, una vez presentada la solicitud
de determinación de justiprecio, el beneficiario quedará
subrogado en el pago de los tributos que graven la finca. A fin de cuentas,
con esa solicitud la expropiación deviene ya irreversible, sin que
la Administración pueda desistir de la misma. Ningún sentido
tiene que, siendo así, los expropiados continúen abonando
tributos en tanto no se concrete el justiprecio.
La ley dedica
un título específico a regular las actuaciones en el medio
urbano y, de modo especial, las actuaciones de dotación. Este es
el aspecto más novedoso de toda la regulación. Se precisan
las clases de actuaciones, y, entre las de dotación, las de iniciativa
pública y las de iniciativa privada. Se establecen las modalidades
de otorgar cobertura urbanística a estas actuaciones, que puede
encontrarse en el planeamiento general, pero que, de acuerdo con la legislación
básica estatal, puede establecerse mediante una norma reglamentaria
con efectos de plan general. En este sentido se regula el programa de actuación
sobre el medio urbano. A continuación se concretan los deberes de
las personas propietarias afectadas por estas actuaciones, los modos de
ejecución de las mismas y las garantías necesarias para aquellas.
En particular se fijan las cesiones obligatorias en los términos
de la normativa estatal. De esta forma se cubre uno de los déficits
existentes en la legislación hasta ahora vigente, y con ello se
desbloquean y facilitan este tipo de actuaciones, que la práctica
urbanística irá enriqueciendo y mejorando.
INTERVENCIÓN
ADMINISTRATIVA SOBRE USOS DEL SUELO.
En línea
con lo que quedó ya apuntado en cuanto al uso del suelo rústico,
la intervención administrativa sobre las obras y los usos del suelo
se conforma según las siguientes modalidades: a) supuestos sujetos
a licencia municipal (como las obras de nueva planta), b) casos sujetos
a comunicación previa, con o sin proyecto de obra en función
de la normativa técnica aplicable (como las obras de reforma o rehabilitación
sin incremento de volumen, altura o edificabilidad); y c) actuaciones exentas
de intervención administrativa (como la reparación de muros
en suelos agrícolas). A ellos se suman dos ámbitos particulares:
a) actuaciones exentas de licencia por estar sujetas a títulos administrativos
equivalentes, siempre y cuando haya habido intervención municipal
en su otorgamiento (caso de los proyectos de urbanización y los
proyectos de interés insular o autonómico), y b) los supuestos
de actos de la Administración pública.
Para cada uno
de estos supuestos se establece su respectivo régimen jurídico.
En el caso de las licencias, se tiene en cuenta el carácter negativo
del silencio administrativo que resulta de la legislación estatal
de suelo para los supuestos más relevantes (las obras de nueva planta
o los movimientos de tierra), por más que se trate de una solución
contraria a la tradición del derecho urbanístico español.
En cuanto a la comunicación previa, se exige acompañarla
de determinada documentación, incluyendo proyecto técnico
cuando sea preceptivo. A los fines de permitir la reacción municipal
en supuestos burdos de infracción de las normas, la comunicación
habrá de ser formulada con quince días de antelación
al inicio de las obras.
En buena medida,
esta regulación recoge la experiencia de muchos municipios canarios
que, por la vía de sus ordenanzas, ya vienen sometiendo determinadas
obras y usos a regímenes de declaración responsable o de
comunicación previa. Se introduce certidumbre y estandarización
respecto de todos estos instrumentos de intervención, evitando la
fragmentación e inseguridad que podría derivarse si cada
ordenanza lo regulara de un modo diferente, estableciendo requisitos y
títulos diferentes según los municipios en los que se realizara
la actuación.
EL RESTABLECIMIENTO
DE LA LEGALIDAD URBANÍSTICA Y RÉGIMEN SANCIONADOR.
Si compleja
era la regulación del suelo rústico como consecuencia de
sucesivas reformas parciales que llevaron a un cierto desorden de esas
normas, lo mismo cabe decir de la evolución normativa de las potestades
de restablecimiento de la legalidad urbanística, incluyendo la sancionadora.
Es por ello que esta ley revisa la regulación de esas potestades,
acomodando sus presupuestos, garantías y trámites a los criterios
de las nuevas leyes de procedimiento administrativo común y régimen
jurídico del sector público.
En particular,
el ejercicio de la potestad de restablecimiento y de la potestad sancionadora
se mantienen separados, como está establecido en la actualidad.
En cuanto al restablecimiento de la legalidad, el procedimiento se incoa
y tramita hasta la declaración final, sin perjuicio de las medidas
provisionales que sean pertinentes. Solo una vez concluido, en orden a
la ejecución de su resolución, se diferencia entre la posibilidad
de legalización de las obras y su no legalización, sin que,
como hasta ahora, la solicitud de legalización interrumpa las actuaciones
y, además, en muchos casos, determine la prescripción de
la infracción correspondiente.
En cuanto a
los plazos, la norma mantiene el plazo de cuatro años para las actuaciones
sujetas a licencia urbanística, reduciendo a dos años el
plazo para aquellas que queden sujetas a comunicación previa. Permanece
igual la relación de supuestos en que la acción de restablecimiento
no está sometida a plazo. Por otra parte, en aras de la certidumbre
jurídica, se fija en diez años el plazo máximo de
que dispone la Administración para hacer efectiva una orden de restablecimiento
(demolición).
Con respecto
a la situación jurídica en que quedan las construcciones,
edificaciones e instalaciones contra las cuales no quepa ejercer las potestades
de restablecimiento de la legalidad, se declara expresamente que se encuentran
en situación de fuera de ordenación, pudiendo ejecutar, únicamente,
obras de conservación. El origen ilegal de la construcción
explica este régimen. Ahora bien, siendo imposible ya la demolición
-salvo expropiación-, ningún sentido tiene que se impida
el uso de esos inmuebles. Por ello, esta ley legitima el uso consolidado,
entendido como aquel que se viniera realizando en el inmueble antes del
vencimiento del plazo para que la Administración pueda reaccionar,
y, además, se permiten todos aquellos usos que admita el planeamiento
vigente. De acuerdo con la doctrina judicial, se aclara que en estos casos,
aun cuando solo se admiten obras de conservación, también
son admisibles aquellas que deban realizarse para cumplir obligaciones
impuestas por la legislación sectorial de las que dependa el mantenimiento
de la actividad, nunca la ampliación de su capacidad.
En fin, en
cuanto al régimen sancionador, la ley se ha limitado a actualizar
el cuadro de infracciones y sanciones, incorporando criterios asentados
en la jurisprudencia, así como a clarificar el desajuste existente
en materia de sanciones (cuantías) entre los tipos infractores generales
y los tipos infractores específicos, en la medida en que poco sentido
tendría que los primeros fueran castigados de manera más
grave que los segundos, que existen por el carácter más valioso
de los bienes jurídicos a los que están vinculados. Igualmente,
se han establecido con mayor claridad las competencias y funciones que
corresponden a la Agencia Canaria de Protección del Medio Natural
(nueva denominación de la Agencia de Protección del Medio
Urbano y Natural), así como las responsabilidades que, en este ámbito,
recaen sobre los municipios.
EL PAPEL DE
LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS CANARIAS.
Establecidas
las normas sustantivas sobre protección, ordenación y uso
del suelo, solo queda dar cuenta del papel que corresponde a cada administración
pública, y las relaciones entre ellas. La tarea de cada una, en
tanto que servidoras de los intereses generales por mandato constitucional,
debe venir determinada por la regulación sustantiva. Una vez fijados
los fines, las reglas y las funciones, es cuando se está en condiciones
de precisar las responsabilidades de cada administración y el modo
en que pueden organizarse para atenderlas.
Pues bien,
el criterio rector del reparto competencial que efectúa esta ley
es la garantía de la autonomía de cada Administración
pública; autonomía para ejercer sus competencias sin injerencias
indebidas de otras entidades públicas. La referencia es el artículo
137 de la Constitución. Este precepto reconoce aquella autonomía
y, al mismo tiempo, legitima la cooperación, la colaboración
y, en su caso, la coordinación interadministrativa, en atención
a los intereses públicos concurrentes.
En este sentido,
se regulan procedimientos monofásicos de elaboración de planes
en lugar de los procedimientos bifásicos hasta ahora vigentes y
se eliminan los supuestos de intervención basados en el juego de
dos títulos habilitantes, con la excepción de los usos de
interés público y social en suelos rústicos, en los
que la licencia municipal precisa de la previa declaración insular
de ese interés -si bien no tiene naturaleza de título habilitante
en tanto que necesaria pero no suficiente para legitimar la actuación-.
A su vez, la participación de las administraciones en los instrumentos
de ordenación que les puedan afectar se canaliza a través
de informes preceptivos sobre sus competencias.
Por otra parte,
como queda dicho, la autonomía es compatible con los mecanismos
de colaboración y cooperación, en especial cuando se trata
de administraciones pequeñas de capacidad limitada, que tienen derecho
a la asistencia de la Administración autonómica y del cabildo
correspondiente. De igual modo, aquella garantía es compatible con
mecanismos de subrogación y de sustitución en casos de incumplimiento
de sus obligaciones, cuando afecten a las competencias e intereses de otras
administraciones públicas. De todos estos mecanismos da cuenta esta
ley.
En cualquier
caso, los principios rectores de las relaciones interadministrativas, tales
como el respeto de la autonomía, la lealtad institucional, la colaboración,
la cooperación y la propia responsabilidad, son imprescindibles
para llevar a buen fin las tareas que cada administración tiene
encomendadas y, lo más importante, para la consecución de
los objetivos establecidos por esta ley.
LA TRANSICIÓN
HACIA EL NUEVO MARCO NORMATIVO.
La reforma
legal se completa con un conjunto de disposiciones adicionales y transitorias
con las que se pretende la implantación del nuevo marco regulatorio
de forma prudente, sin renunciar a la inmediata eficacia de su contenido,
pero aplicando las reglas propias del derecho transitorio; en concreto,
aquella que admite la ultraactividad de las normas derogadas en orden a
la culminación de las actuaciones en trámite, salvo que la
nueva regulación resulte más favorable o que, en su caso,
la Administración o el ciudadano opten por acogerse a la nueva normativa.
De otra parte,
a la vista de la experiencia previa con la fijación de plazos obligatorios
de adaptación, esta norma permite que la adecuación de los
instrumentos de ordenación a esta ley se efectúe con ocasión
de la primera revisión que se aborde, sin perjuicio, claro está,
de la inmediata aplicación de aquella, en particular de las disposiciones
sobre competencias, procedimientos y mecanismos de actuación. Asimismo,
en aras de la certidumbre, la disposición derogatoria precisa las
leyes y, en su caso, los preceptos legales que quedan derogados; igualmente,
se recuerda la derogación de las normas reglamentarias, incluyendo
las determinaciones de los planes que contradigan lo dispuesto por esta
norma. Con la misma finalidad se demora la entrada en vigor de la ley durante
el mes siguiente a su publicación.
MODIFICACIÓN
DE OTRAS LEYES.
En concordancia
con los criterios de simplificación, racionalización y actualización
del marco normativo que inspiran la ley, la norma concluye con un conjunto
de disposiciones finales que contienen la relativa a la correspondencia
de conceptos con la normativa derogada y la modificación de diversas
de leyes autonómicas.
Modifica la
Ley 4/1999, de 15 de marzo, de Patrimonio histórico de Canarias,
en lo referente a la autorización de obras; modifica la Ley 6/2009,
de 6 de mayo, de medidas urgentes en materia de ordenación territorial
para la dinamización sectorial y la ordenación del turismo,
en cuanto a la regularización y registro de explotaciones ganaderas;
modifica la Ley 4/2012, de 25 de junio, de medidas administrativas y fiscales,
en lo relativo al régimen jurídico de las encomiendas de
gestión; modifica la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de renovación
y modernización turística de Canarias, en cuanto a la competencia
y el procedimiento para la tramitación de los planes de modernización,
mejora e incremento de la competitividad; y finalmente modifica la Ley
14/2013, de 8 de abril, de Puertos de Canarias, para cambiar la clasificación
del puerto de Puerto de la Cruz, en la isla de Tenerife.
En aras del
principio de seguridad jurídica, puntualmente se ha modificado el
Anexo de Reclasificación de los espacios naturales en lo tocante
al espacio Reserva Natural Especial de las Dunas de Maspalomas (C-7) y
al Sitio de Interés Científico de Tufia (C-30), ambos en
la isla de Gran Canaria.
Las disposiciones
finales culminan con la entrada en vigor y la autorización al Gobierno
para el desarrollo reglamentario de la ley.
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