ANTECEDENTES

28 de marzo de 2016 
 
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URBANISMO DE MUNICIPIOS CON ELEVADA PELIGROSIDAD DE INUNDACIÓN 
¿Qué aprendo? 
Se analiza en la guía práctica inmoley.com del urbanismo de la Comunidad Valenciana. Afectará a los planes de ordenación del territorio, incluyendo los riesgos naturales e inducidos en el territorio. Dichos municipios serán objeto de una declaración específica y sus posibles desarrollos se adecuarán a modelos urbanos de elevada eficiencia. Actualmente, esa competencia está asignada al Servicio de Ordenación del Territorio. La Resolución de 18 de febrero de 2016, de la Consejería de vivienda, Obras Públicas y Vertebración del Territorio crear el Registro de Municipios con Elevada Peligrosidad de Inundación, que se regula en la disposición adicional primera del Decreto 201/2015, de 29 de octubre, del Consell, por el que se aprueba el Plan de Acción Territorial sobre Prevención del Riesgo de Inundación en la Comunitat Valenciana. 
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Conforme a la disposición adicional primera del Decreto 201/2015, de 29 de octubre, del Consell, por el que se aprueba el Plan de Acción Territorial sobre Prevención del Riesgo de Inundación en la Comunitat Valenciana (en adelante, PATRICOVA).
Se considera el caso particular de aquellos municipios en los que, por su elevada extensión, las zonas de peligrosidad de inundación impiden un crecimiento racional de nueva ocupación de suelo en sus términos municipales.
Dichos municipios serán objeto de una declaración específica y sus posibles desarrollos se adecuarán a modelos urbanos de elevada eficiencia.
De conformidad con el artículo 15 de la normativa del PATRICOVA, se consideran municipios con elevada peligrosidad de inundación aquellos en los que, al menos, las dos terceras partes (2/3) de su término municipal están afectadas por la peligrosidad de inundación de niveles 1 a 6, o bien aquellos otros que, aun no cumpliendo la condición anterior, tienen fuertes limitaciones para orientar sus futuros desarrollos hacia zonas no inundables.
La disposición adicional primera de la normativa del PATRICOVA regula la creación de un Registro de municipios con elevada peligrosidad de inundación. Los municipios que cumplan las condiciones indicadas en el apartado anterior serán incluidos en el citado registro.
El PATRICOVA, que se aprobó mediante acuerdo de 28 de enero de 2003, del Consell de la Generalitat, contenía, en la disposición adicional primera de su normativa urbanística, una relación de municipios con elevado riesgo de inundación: Albalat de la Ribera, Alboraya, Algemesí, Almàssera, Almoradí, Alzira, Benimuslem, Bonrepòs i Mirambell, Callosa de Segura, Catral, Cullera, Daya Nueva, Daya Vieja, Dolores, Formentera del Segura, Fortaleny, Orihuela, Polinyà de Xúquer, Quartell, Rafal, Riola, Sollana, Tavernes Blanques i Tavernes de la Valldigna.
En virtud del apartado 2 de la disposición adicional primera de la normativa urbanística del PATRICOVA aprobado en el año 2003, y a lo largo de su vigencia, se declararon como municipios con elevado riesgo de inundación los siguientes: Benejúzar, Beniparrell, Canet d’En Berenguer, Els Poblets y San Fulgencio.
Los municipios con elevada peligrosidad de inundación tienen un régimen específico en materia de prevención del riesgo de inundación, que se regula, principalmente, en los artículos 15, 18.1 y 18.6, y en la disposición adicional segunda, de la Normativa del PATRICOVA. 

SOLUCIONES A LA VIVIENDA SOCIAL EN EXTREMADURA

Urbanismo de Extremadura.

Riesgo de inconstitucionalidad en relación al destino de las viviendas no ocupadas.

Ley 2/2017, de 17 de febrero, de emergencia social de la vivienda de Extremadura. Esta ley supone un compendio de medidas sobre la vivienda deshabitada de primera residencia en manos de entidades financieras, con la pretensión de garantizar la verdadera función social de la vivienda, cuyo destino principal no es otro que el de servir de marco para el desarrollo de la vida personal y familiar de las personas y ser garantía de su intimidad, sin que, en ningún caso, entre esas funciones de la propiedad de las viviendas se incluya con carácter primario el derecho a especular con un bien tan esencial para el desarrollo de la dignidad de las personas, de los derechos inviolables que les son inherentes y del desarrollo de su personalidad que, de conformidad con el artículo 10.1.º de la Constitución, son fundamentos del orden político y de la paz social. De modo que corresponde a los poderes públicos, y en consecuencia a la Comunidad Autónoma de Extremadura, la promoción de las condiciones que garanticen la libertad y la igualdad de los individuos y la remoción de los obstáculos que impiden o dificultan su plenitud ( artículo 9.2.º de la Constitución). La ley incluye, igualmente, una excepción temporalizada a la aplicación ordinaria del Decreto 115/2006, de 27 de junio, por el que se regula el procedimiento de adjudicación de viviendas de promoción pública de la Comunidad Autónoma de Extremadura, con el objetivo fundamental de asegurar el derecho a una vivienda digna, en relación con el derecho a la vida y a la integridad física y psíquica de las personas y sus familias afectadas por procedimientos de desahucios, a fin de que puedan continuar ocupando la vivienda cuya titularidad corresponde a la Junta de Extremadura, y previamente se les adjudicó a través del correspondiente procedimiento, mediante la habilitación de medios que permitan continuar en el uso de la misma, siempre que se cumplan los requisitos previstos que eviten conductas que afecten a la propia «paz social» del entorno en que la vivienda se ubica.

La razón de esta ley encuentra dos niveles de articulación: por un lado, se atiende a la situación de emergencia social provocada por dramas humanos, que han conseguido que sea el propio derecho a la vida el que se haya truncado como consecuencia de los desahucios decretados sobre la vivienda habitual, lo que compele a la más urgente reacción de los poderes públicos en defensa del derecho a la vida. Por otro lado, la reciente Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 14 de marzo de 2013 (Asunto C-415-11) pone en evidencia la necesidad de una actuación urgente de los poderes públicos, en sus respectivos ámbitos competenciales, dirigida a la salvaguarda de los derechos fundamentales y estatutarios que van ligados con el uso y disfrute de la vivienda habitual.

Con este fin, se reforman y adecuan las herramientas normativas de que se dispone en el marco competencial de la comunidad autónoma, para que, desde una política de fomento, puedan lograr su mayor eficiencia.

La función social de la vivienda configura el contenido del derecho mediante la posibilidad de imponer deberes positivos a su titular que aseguren su uso efectivo para fines residenciales, entendiendo que la fijación de dicho contenido no puede hacerse desde la exclusiva consideración subjetiva del derecho o de los intereses individuales. La función social de la vivienda, en suma, no es un límite externo a su definición o a su ejercicio, sino una parte integrante del derecho mismo. Utilidad individual y función social, por tanto, componen de forma inseparable el contenido del derecho de propiedad. Junto a ello, la vivienda es el elemento determinante en la planificación de las infraestructuras y servicios públicos. La no ocupación de viviendas supone un funcionamiento ineficiente de tales infraestructuras y servicios y un auténtico despilfarro de recursos públicos que hoy son tan necesarios.

Los lanzamientos judiciales por causas económicas (es decir, por insolvencia sobrevenida del ciudadano), tanto de propietarios de viviendas particulares como de inquilinos de viviendas de promoción pública, así como los lanzamientos judiciales por causa ocupación ilegal en el caso de las viviendas de promoción pública, afectan a una de las necesidades más elementales de la población y a un derecho reconocido que los poderes públicos están obligados a preservar y fomentar. Todo ello en un contexto de crisis económica que dificulta soluciones satisfactorias a todas las partes afectadas.

Los poderes públicos no pueden, y no deben, intervenir en las relaciones jurídicas obligacionales más allá de asegurar la función pública de los bienes sujetos a tráfico de las personas. Y en un momento en que existe un gran colectivo ciudadano en riesgo de perder su hogar, es obligación de la Junta de Extremadura facilitar los cauces que permitan mantener a los ciudadanos en sus viviendas, aunque cambie el titulo jurídico por el cual pueden seguir viviendo en ellas.

Para ello se da un paso hacia delante en la definición de la función social de la propiedad de la vivienda, se orientan soluciones para que ésta se pueda ejercer desde el ámbito privado de las relaciones jurídicas, incluso en los casos en los que una de las partes sea la Administración autonómica, y, en último extremo, se establecen las consecuencias del incumplimiento de dicha función.

La presente ley, en el marco de las obligaciones que establece el bloque constitucional para los poderes públicos, y de entre ellos la Junta de Extremadura, procede a la regulación de la situación jurídica en que se encontrarán las viviendas de primera residencia que han sido objeto de desalojo judicial, con el único objetivo de facilitar los cauces necesarios para que los ciudadanos afectados puedan mantenerse en el uso de sus domicilios.

En particular, se pretende asegurar el derecho a una vivienda digna en relación con el derecho a la vida y a la integridad física y psíquica de las personas y sus familias afectadas por desahucios provenientes de ejecuciones hipotecarias, a fin de que puedan continuar ocupando su vivienda mediante la habilitación de medios que permitan el acceso temporal del uso de la misma, siempre que se cumplan los requisitos previstos. De esta forma, se declara de interés social la cobertura de necesidad de vivienda de las personas en especiales circunstancias de emergencia social incursas en procedimientos de desahucio.

La presente ley se dicta al amparo del título competencial recogido en los artículos 9.31, 9.1.27 y 28 de la Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero, de Reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Extremadura, que establece la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma en materia de urbanismo y vivienda, normas de calidad e innovación tecnológica en la edificación y de conservación del patrimonio urbano tradicional, y en su ejercicio se respetan las competencias reservadas al Estado en los artículos 149.1.1.ª y 18.ª de la Constitución.

La Comunidad Autónoma de Extremadura dispone de un amplísimo parque de viviendas de segunda y tercera residencia a las cuales no puede afectar la presente ley, de modo que las medidas que en ella se adoptan se dirigen únicamente a aquella vivienda considerada como vivienda habitual, entendiendo por ella la que está ocupada en razón de cualquier derecho reconocido en la ley y que suponga el domicilio habitual para sus ocupantes.

La Junta de Extremadura, en el marco de sus competencias exclusivas, asumirá la defensa de la función social de la vivienda aplicando los instrumentos jurídicos y económicos permitidos en las leyes y en la Constitución, de forma que se evite que la considerada vivienda habitual siga siendo un bien sometido a especulación.

Por otra parte, se hace uso de las facultades asociadas a las competencias contempladas en el artículo 13 del Estatuto de Autonomía, en concreto la declaración de utilidad pública o interés social a efectos expropiatorios, así como la determinación de los supuestos, causas y condiciones de ejercicio de tal potestad, la determinación de criterios objetivos de valoración y el establecimiento de los órganos que los apliquen y fijen el justiprecio.

La presente ley consta de cuatro artículos, seis disposiciones adicionales, tres disposiciones transitorias y ocho disposiciones finales.

El artículo 1 se resuelve en la introducción de hasta quince modificaciones en la Ley 3/2001, de 26 de abril. El primero de los objetivos que se marca la reforma de la ley se traduce en la introducción de una clara concepción de la función social de la propiedad de las viviendas, centrada en su destino efectivo hacia su uso habitacional, como es su esencia. Se establece como objeto de la ley, precisamente, la preservación de esa función social, buscando evitar, en lo posible, conductas especial y directamente destinadas al ejercicio de un impropio derecho a la especulación respecto de las viviendas, pues no es esa ni su esencia ni su finalidad.

Sobre ese eje del reconocimiento de la función social de la propiedad de la vivienda gravita el resto de reformas operadas. De este modo, se define el concepto de vivienda habitual y de vivienda deshabitada, se articula un procedimiento orientado a la declaración de vivienda deshabitada y se tipifica la conducta especulativa respecto de las personas jurídicas.

La diferenciación en el tratamiento jurídico que establece la presente ley entre las personas físicas y las jurídicas está amparada en una justificación objetiva y razonable, tal y como exige la doctrina constitucional para un cumplimiento real y efectivo del principio de igualdad. La efectiva realización de la función social de la vivienda no permite en ningún caso la especulación inmobiliaria. Ha sido en el seno de las corporaciones, y no en el mero patrimonio de las personas físicas, donde se han generado actuaciones que han distorsionado el mercado inmobiliario y afectado directamente al precio de la vivienda.

Precisamente, con base en esa función social de la propiedad de las viviendas, se declara como interés social la cobertura de las necesidades de vivienda de aquellas personas que se encuentran en especiales circunstancias de emergencia social y de las que se encuentran incursas en procedimientos de desahucio por ejecución hipotecaria, judicial o extrajudicial, a efectos de poder expropiar el usufructo de aquellas viviendas durante un periodo máximo de tres años. Ello únicamente en aquellos supuestos en los que el procedimiento de desahucio se insta por entidades financieras, sus filiales inmobiliarias o entidades de gestión de activos, y, lógicamente, atendiendo a circunstancias sobrevenidas y, como se advierte, orientada a personas en especial situación de vulnerabilidad. Para ello el artículo 2, respetando las competencias estatales en materia de expropiación forzosa y las normas sobre valoración del justiprecio establecidas en el texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, presenta la respuesta de la Comunidad Autónoma de Extremadura ante las situaciones que en la citada ley se explicitan, su posibilidad y capacidad de reacción, y ello en el ámbito de sus específicas competencias en materia de procedimiento, de vivienda y de ordenación de la propia actividad económica. Se declara también la urgencia a efectos procedimentales, pues se entiende que nada puede justificar más una rápida intervención administrativa que la defensa de un derecho tan fundamental como es el de acceso o, en este caso, permanencia en la vivienda, sede del desarrollo de otros fundamentales.

No obstante, esta medida se contempla con carácter excepcional cuando no exista otra solución para las personas desalojadas, dando siempre prioridad a las soluciones contempladas por el Estado en el Real Decreto Ley 6/2012, de 9 de marzo, de medidas urgentes de protección de deudores hipotecarios sin recursos; en el Decreto Ley 27/2012, de 15 de noviembre, de medidas urgentes para reforzar la protección a los deudores hipotecarios; en la Ley 1/2013, de 14 de mayo, de medidas para reforzar la protección a los deudores hipotecarios, reestructuración de deuda y alquiler social, y en el Real Decreto Ley 1/2015, de 27 de febrero, de mecanismo de segunda oportunidad, reducción de carga financiera y otras medidas de orden social, siguiendo con ello las directrices marcadas por el Tribunal Constitucional en Sentencia de 14 de mayo de 2015.

A efectos de financiación, se modifica la ordenación hasta ahora vigente en materia de fianzas derivadas de los arrendamientos sujetos a la Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos. Se busca, en primer término, una mayor agilidad en orden a su gestión y, por otro lado, se las declara como fuente de financiación de las políticas expropiatorias arriba reseñadas.

A este respecto, cabe señalar que la Junta de Extremadura, a lo largo de los años, y desde la transferencia de las competencias en materia de vivienda, ha venido ejercitando políticas activas, ya lo sea de fomento, ya desde la óptica de la satisfacción del derecho a una vivienda digna para aquellos que resultan ser socialmente más desfavorecidos. Desde ese punto de vista, la presente ley, a través de la modificación de la Ley 3/2001, de 26 de abril, de Calidad, Promoción y Acceso a la Vivienda, establece una nueva ordenación del derecho de tanteo en la hipotética transmisión de viviendas protegidas, es decir, de aquellas que en sus diferentes fases de construcción, adquisición, reforma o rehabilitación, han sido objeto de actividades de fomento por haber obtenido diferentes subvenciones (que son las que en realidad las califican como tales viviendas protegidas), todo ello con el fin de evitar que subvenciones otorgadas a quien, por sus circunstancias personales o empresariales tenía derecho a ellas, acaben en manos de quienes, por esas mismas circunstancias, jamás podrían acceder a las correspondientes ayudas públicas.

El Tribunal Constitucional ha considerado de forma clara y explícita, conforme al ordenamiento jurídico constitucional, las limitaciones que para el derecho a la propiedad suponen las regulaciones autonómicas que establecen derechos de tanteo y retracto de la Administración en relación con viviendas de protección pública: «En este caso, el sometimiento del titular de viviendas protegidas a los derechos de adquisición preferente responde claramente a una finalidad de interés general: el acceso a una vivienda digna por parte de personas necesitadas. La limitación coadyuva a este objetivo porque sirve a la evitación del fraude a las transacciones (el cobro de los sobreprecios en «negro») y a la generación de bolsas de vivienda protegida de titularidad pública. La limitación señalada se ampara de este modo en razones que, por lo demás, son particularmente poderosas al entroncar con un pilar constitucional: el compromiso de los poderes públicos por la promoción de las condiciones que aseguren la efectividad de la integración en la vida social (artículo 9.2. CE), en general, y el acceso a una vivienda digna ( artículo 47 CE), en particular. Conecta igualmente con el mandato constitucional de protección social y económica de la familia ( artículo 39.1 CE), de la juventud ( artículo 48 CE), de la tercera edad ( artículo 50 CE), las personas con discapacidad ( artículo 49 CE) y los emigrantes retornados ( artículo 42 CE). Por otra parte, estos derechos de adquisición preferente, cuando se ejercen para evitar actuaciones fraudulentas, funcionan como mecanismo de control de la regularidad de las transmisiones por lo que el titular incumplidor está obligado a soportar los perjuicios consecuentes perjuicios que en modo alguno pueden reputarse sacrificios a los efectos de la indemnización prevista en el artículo 33.3. CE».

Por último, la Junta de Extremadura ha construido en el tiempo un gran parque de viviendas de promoción pública, del que es propietaria, ya lo sea por sí misma, ya a través empresas por ella participada. Esas viviendas, al margen de la posibilidad de su venta, están ocupadas en la actualidad en régimen de alquiler por personas que han acreditado escasez de recursos económicos, y a tal circunstancia atiende el artículo 3 cuando pretende suspender temporalmente en casos tasados, los desahucios de viviendas sociales.