DECRETO-LEY 5/2012, DE 27 DE NOVIEMBRE, DE MEDIDAS URGENTES EN MATERIA URBANÍSTICA Y PARA LA PROTECCIÓN DEL LITORAL DE ANDALUCÍA.

Andalucía cuenta con casi 1.000 kilómetros de costas, de características morfológicas diversas, en las que se alternan espacios muy antropizados con otros que mantienen sus condiciones naturales, si bien estos últimos han disminuido considerablemente en las últimas décadas. El progresivo proceso de ocupación del suelo por la urbanización, las infraestructuras y las actividades económicas ha conllevado, en algunos casos, la pérdida de ecosistemas valiosos, el deterioro del paisaje y el incremento de la carga contaminante vertida al litoral, entre otros efectos.

Actualmente en los ámbitos territoriales del litoral, que ocupan un 15% de la superficie de Andalucía, se asienta el 40% de la población, un porcentaje que se ha duplicado en las dos últimas décadas. Este proceso de transformación del suelo se ha producido en detrimento sobre todo, de las superficies forestales y naturales e incide además en la pérdida de identidad de la base territorial que sustenta a las actividades económicas estratégicas para Andalucía.

Esta problemática, común a otras zonas litorales del territorio español, ha dado lugar a que en la franja de los primeros 500 metros se haya construido casi el 40% de su territorio frente al 7% de hace 5 décadas.  

¿POR QUÉ SE DECLARÓ NULO EL DECRETO 141/2015, DE 26 DE MAYO, POR EL QUE SE APRUEBA EL PLAN DE PROTECCIÓN DEL CORREDOR LITORAL DE ANDALUCÍA?

Plan de Protección del Corredor Litoral de Andalucía, conforme a lo previsto en el Título VII de la Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía, incorporado al ordenamiento jurídico autonómico por el Decreto-Ley 5/2012, de 27 de noviembre, de medidas urgentes en materia urbanística y para la protección del litoral de Andalucía.

• Se fija los criterios a los que ha de atenerse el planeamiento municipal en relación con aquellos terrenos que destacan por sus valores ambientales, naturales, paisajísticos, culturales, agrícolas y forestales.
• • El objetivo central se orienta a garantizar la conservación y revalorización de la franja comprendida en los primeros 500 metros de la costa, así como de todas aquellas zonas necesarias para asegurar las finalidades de protección.
• • Este espacio, que ocupa un 9 % de la superficie de Andalucía y acoge al 40 % de su población, se considera un activo de primer orden para la competitividad turística y para las principales actividades económicas de la región.

La ordenación del territorio es una disciplina omnicomprensiva de diversos sectores (urbanístico, social, ambiental, etc.), que compromete el uso futuro de los suelos comprendidos en su objeto de planificación. Los planes territoriales se equiparan a una disposición legal a los efectos de quedar sustraída su aprobación a los gobiernos en funciones autonómicos condicionando a futuros gobernantes.

El Plan de Protección del Corredor Litoral de Andalucía es un instrumento territorial contemplado en el artículo 5 de la Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenación del Territorio de Andalucía, por debajo jerárquicamente del Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía, que es el marco de referencia territorial para los demás planes regulados en esta norma andaluza.

Contra el Decreto aprobatorio de este Plan de Protección del Corredor Litoral de Andalucía se interpuso recurso contencioso-administrativo por una Junta de Compensación del municipio de Tarifa por la infracción del principio de jerarquía, denunciando la vulneración del principio de autonomía local, la ausencia en el estudio económico de partidas indemnizatorias, la insuficiente valoración de alternativas en el informe de sostenibilidad ambiental o la falta de motivación en la protección territorial de superficies ubicadas más allá de la franja de 500 metros de la Zona de Influencia del Litoral.

La sentencia señala que el Plan territorial fuera aprobado estando el Gobierno en funciones, lo que podría ser un motivo de nulidad. De esta manera reflexiona acerca de si el acto aprobatorio del Plan podía ser calificado como “un acto de despacho ordinario”, susceptible de adopción entonces aun estando en funciones, o por el contrario podría reputarse como un acto de contenido o valor político, sustraído pues de las competencias de un gobierno en funciones.

Tal examen, que realiza la sentencia analizada tras la cita de jurisprudencia del Tribunal Supremo recaída en interpretación de la legislación estatal, nos permite conocer la naturaleza de esta clase de planes territoriales, y más en concreto sobre su valor normativo que implica el establecimiento de una nueva orientación política sobre el modelo territorial fijado. De esta manera, indica la sentencia que el Plan de Protección del Corredor Litoral de Andalucía es la expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de la sociedad en el corredor litoral de Andalucía.

Por tales motivos, la Sala anula el Plan de Protección del Corredor Litoral de Andalucía, al no poder considerarse despacho ordinario de asuntos públicos que constituya un condicionamiento fuerte al nuevo Gobierno que tome posesión.

Dispone la sentencia:

“El PPCLA (Plan de Protección del Corredor Litoral de Andalucía) constituye un ejercicio de la potestad normativa atribuida constitucional y estatutariamente al gobierno autonómico que implica de manera palmaria el establecimiento de una nueva orientación política, en la medida en que dicho plan se aparta consciente y públicamente de los planes de ordenación de ámbito subregional ya existentes y en vigor e incluso del Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía, alterando radicalmente los objetivos y la finalidad de la política territorial en el ámbito del litoral andaluz y, consecuentemente, modificando de manera sustancial las directrices y determinaciones de dichos instrumentos, como un auténtico cambio de modelo. Esta nueva orientación política implica un condicionamiento, compromiso o impedimento para la potestad de dirección política del nuevo Gobierno, desde el punto de vista estrictamente jurídico y objetivo, es decir, dejando al margen la consideración puramente fáctica y contingente de que el nuevo Gobierno está sustentado por el mismo partido político. En consecuencia, es forzoso concluir que la aprobación era una decisión que excedía del despacho ordinario de los asuntos públicos de competencia de un Gobierno en funciones.

El Tribunal Constitucional en sentencia 149/1991, de 4 de julio (Rec. 1689/1988) consideró que… “la ordenación del territorio es, efectivamente, más una política que una concreta técnica y una política, además, de enorme amplitud. La Carta Europea de Ordenación del Territorio, aprobada por la CEMAT (Conferencia Europea de Ministros de Ordenación del Territorio) el 23 de mayo de 1983, citada por muchos de los recurrentes la define como “expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda sociedad”. Al hilo de la indicada doctrina no debe dudarse de que el PPCLA es un instrumento jurídico para la realización de la planificación territorial de Andalucía, tal y como establece el art. 5.1 de la Ley 1/1994, de 11 de enero de Ordenación Territorial. En la exposición de motivos de la misma se expresa que La Ordenación del Territorio constituye por tanto una función pública destinada a establecer una conformación física del territorio acorde con las necesidades de la sociedad. En este sentido, la Carta Europea de la Ordenación del Territorio la define como «expresión espacial de las políticas económica, social, cultural y ecológica de toda sociedad», y debe ser democrática, global, funcional y prospectiva, en la que todo ciudadano debe tener la posibilidad de participar por estructuras y procedimientos adecuados, en defensa de sus legítimos intereses y del respeto debido a su cultura y marco de vida.

La legislación o regulación específica por la que debe regirse la acción política y administrativa en esta materia es un hecho reciente, favorecido y posibilitado en España por la organización del Estado de las Autonomías

Por tanto, el PPCLA como instrumento jurídico de realización de la planificación del territorio, es la expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de la sociedad en el corredor litoral de Andalucía. Es perspicuo que el PPCLA asume la orientación política en general de ordenación del territorio, por ser un instrumento de ordenación territorial previsto en la Ley 1/1994 y, especialmente, contiene sus propias directrices políticas de protección del corredor litoral”.

“Lo anterior se deduce claramente de la Introducción a la Memoria Informativa, en la que se indica: “el presente Plan de Protección del Corredor Litoral de Andalucía tiene como propósito desarrollar los contenidos que para el mismo establece la Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenación del Territorio de Andalucía, modificada por el Decreto- Ley, de 27 de noviembre, de medidas urgentes en materia urbanística y para la protección del litoral de Andalucía… En este marco, el Plan de Protección del Corredor Litoral centra su atención en la franja costera, el espacio más tensionado del litoral, al objeto de establecer un tratamiento integrado que permita compatibilizar el desarrollo de un ámbito que se considera esencial para nuestro sistema productivo, con su sostenibilidad económica y ambiental”.

A mayor abundamiento, en la Memoria de Ordenación en el apartado 1. Objetivos se consideran como tales objetivos generales… “el establecimiento de criterios y determinaciones para la protección, conservación y puesta en valor de las zonas costeras andaluzas desde objetivos de perdurabilidad y sostenibilidad. El corredor litoral se estima como recurso de interés general, en el que es necesario compatibilizar la protección y preservación de la urbanización de los espacios libres de edificación con el desarrollo sostenible de los espacios costeros, de forma que se garantice la calidad de vida de las generaciones presentes y futuras. Se entiende que el litoral de Andalucía es un territorio de oportunidades. Sus características físico-territoriales, sus valores ambientales y sus condiciones climáticas han sido los elementos en los que se ha sustentado en las últimas décadas un importante desarrollo basado fundamentalmente en la agricultura y el turismo.

Se expresa que la acción llevada a cabo en los último años desde la administración autonómica mediante las políticas de protección ambiental y de ordenación territorial ha permitido preservar espacios y establecer modelos de crecimiento apropiados a las características de cada uno de los tramos litorales, proponiendo acciones positivas de adecuación y acondicionamiento para usos urbano-turísticos, favoreciendo el uso público, reforzando modelos urbanos de desarrollo compacto, propiciando la protección de determinadas áreas agrícolas, etc… En el momento actual se precisa de una más decidida actuación de protección del litoral, al menos en su franja costera más sometida a las presiones urbanísticas, porque es sobre esta franja donde se sustenta todo el desarrollo económico del litoral, en la que la degradación paisajística ha alcanzado mayores cotas y en la que los valores ecológicos y ambientales están sometidos a una mayor presión”.

“Por tanto, es forzoso concluir en consonancia con la doctrina del Tribunal Supremo más arriba expuesta, que el Decreto 141/2015, de 26 de mayo, de aprobación definitiva del Plan de Protección del Corredor Litoral de Andalucía, no puede considerarse despacho ordinario de asuntos públicos, debido a que por su clara y meridiana orientación política y su vocación y proyección de futuro, excede del indicado concepto y condiciona y compromete al nuevo Gobierno, con independencia de que el nuevo Gobierno, estuviese sustentado por el mismo partido político, sin que pueda ampararse la aprobación en la naturaleza de disposición general del instrumento de ordenación y en el interés general que en abstracto ostentan las disposiciones generales, en la medida en que el indicado interés general no sufriría por demorarse la aprobación escasamente un mes, hasta la toma de posesión del nuevo gobierno. No debe olvidarse, que la exposición de motivos de la Ley 50/1997, del Gobierno, destaca que el Título IV se dedica exclusivamente a regular el gobierno en funciones, una de las principales novedades de la ley, con base en el principio de lealtad constitucional, delimitando su propia posición constitucional y entendiendo que el objetivo último de su actuación radica en la consecución de un normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno”.

“En base a lo anteriormente expuesto procede la estimación del recurso, por falta de competencia del Gobierno en funciones para la aprobación del PPCLA, lo que conlleva la nulidad de pleno derecho del Decreto 141/2015, de 26 de mayo, de conformidad con lo dispuesto en el art. 62.1.b) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, entonces vigente”.

VER SENTENCIA
 

ANTECEDENTES 04/10/2017  

El consejero de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, José Fiscal, ha anunciado que la Junta está estudiando la presentación de un recurso de casación contra la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (TSJA) que anula el Plan de Protección del Corredor Litoral de Andalucía, aprobado en 2015 por el Consejo de Gobierno. Durante su intervención en el Parlamento andaluz, el consejero ha explicado que este documento de planificación, previsto en el decreto ley de medidas urgentes de 2012, tiene como objeto garantizar la preservación de los espacios no urbanizados de la franja costera, evitar el deterioro de su paisaje, así como completar y unificar los planes ya existentes de ordenación del territorio de ámbito subregional en la zona costera.

Para Fiscal, la aprobación de este plan estaba justificada por el interés general del mismo, un interés que se habría visto perjudicado si no se hubiera culminado este proceso en el plazo fijado. No obstante, teniendo en cuenta las limitaciones derivadas de la provisionalidad de la situación, la Secretaría General de Ordenación del Territorio y Cambio Climático elaboró un informe en el que se justificaba tanto la urgencia de la aprobación del plan como la existencia de interés general.

En concreto, se argumentaban cuatro razones. La primera, que la elaboración del plan se había llevado a cabo siguiendo todos los trámites preceptivos establecidos en las normas de aplicación. La segunda, que había motivos que justificaban su aprobación antes del 27 de mayo de 2015, fecha límite del plazo fijado. En la tercera se especificaba que si esto no se llevaba a cabo se podría producir un efecto pernicioso, en concreto el levantamiento de la suspensión cautelar establecida en el Decreto de 2012 sobre nuevos instrumentos de planeamiento en zonas protegidas; mientras que en la cuarta se argumentaba que la no aprobación del plan en el plazo legalmente establecido dejaría sin efecto el objetivo que establece dicho decreto de salvaguardar los intereses autonómicos presentes en esta zona. Es decir, garantizar la protección de la franja más próxima a la costa y mantener libres de urbanización los espacios no edificados que no fueran necesarios para la normal expansión de nuestros municipios. En definitiva, "apostar una vez más por un desarrollo urbanístico sostenible adecuado a la capacidad de acogida del territorio", ha añadido.

En el transcurso de su intervención, el titular de Medio Ambiente ha recordado que este plan, que inició su formulación en enero de 2013, se ha visto sometido a un "largo y proceloso procedimiento de participación de muy diversos sectores públicos y privados, con sus aportaciones y sugerencias". Tras un proceso de dos años y medio, el Consejo de Gobierno en funciones lo aprobó en mayo de 2015, dos días antes de que concluyera el plazo normativo para su aprobación definitiva. Para Fiscal, si este plazo hubiera expirado no se habría podido llevar a cabo la aprobación de este documento en el marco de la legislación vigente y del carácter excepcional que el propio Decreto Ley de 2012 otorga para su ampliación.

Hay que resaltar que durante el periodo de información pública se presentaron 918 escritos, con un total de 3.547 alegaciones, que sumado al elevado número de municipio afectados (62) obligó a ampliar el plazo fijado para lograr un mayor grado de consenso. Todo ello para asegurar la conservación y revalorización de la franja comprendida en los primeros 500 metros de la costa, así como de todas aquellas zonas necesarias de protección. En definitiva, un espacio "que precisaba un tratamiento integrado donde compatibilizar el desarrollo esencial para nuestro sistema productivo con la sostenibilidad económica y ambiental". No en vano, la franja litoral se considera un activo de primer orden para la competitividad turística y para las principales actividades económicas de la región.

Tras destacar "el respeto absoluto " del Gobierno andaluz hacia todas las resoluciones de los Tribunales de Justicia, Fiscal ha aclarado que la sentencia del TSJA, que puede resultar de interés jurídico para ver cuál es el alcance de las competencias de los gobiernos en funciones, no pone en entredicho los contenidos del citado plan de protección ni las bondades de su tramitación, ha concluido.