| La Ley 13/2005,
de 17 de noviembre, de la Comunidad Autónoma de Andalucía,
de medidas para la vivienda protegida y suelo añadió un nuevo
apartado 5 al artículo 183 con la siguiente redacción:
«5. El
Ayuntamiento o la Consejería con competencias en materia de urbanismo,
en su caso, sin perjuicio de la correspondiente medida de suspensión
acordada, dispondrá la inmediata demolición de las actuaciones
de urbanización o edificación que sean manifiestamente incompatibles
con la ordenación urbanística, previa audiencia del interesado,
en el plazo máximo de un mes.»
Número
4 del artículo 31, artículo 188, párrafos primero
y segundo de la letra b) del número 1 de artículo 185 e inciso
«o la Consejería con competencias en materia de urbanismo,
en su caso» contenido en el número 5 del artículo 183,
todos ellos en la redacción dada por el artículo 28 de la
Ley 13/2005, de 17 de diciembre, declarados inconstitucionales y nulos
por Sentencia del Tribunal Constitucional, núm. recurso 1832/2006,
de 9 julio de 2015, Sala Pleno.
De igual modo,
el número 4 del artículo 31, artículo 188, párrafos
primero y segundo de la letra b) del número 1 de artículo
185 e inciso «o la Consejería con competencias en materia
de urbanismo, en su caso» contenido en el número 5 del artículo
183, todos ellos en la redacción dada por el artículo 28
de la Ley 13/2005, de 17 de diciembre, declarados inconstitucionales y
nulos por Sentencia del Tribunal Constitucional, núm. recurso 1832/2006,
de 9 julio de 2015, Sala Pleno.
El Pleno del
Tribunal Constitucional, por unanimidad, ha estimado parcialmente el recurso
de inconstitucionalidad presentado por el Grupo Parlamentario Popular contra
la Ley 13/2005, de 11 de noviembre, de la Comunidad Autónoma de
Andalucía, de medidas para la vivienda protegida y suelo.
El Tribunal
rechaza, como pretendían los demandantes, que la norma autonómica
vulnere el derecho a la propiedad (art. 33 CE) y la prohibición
constitucional de aplicar de forma retroactiva medidas que restringen derechos
individuales (art. 9.3 CE); por el contrario, declara inconstitucionales
varios preceptos porque modifican el nivel de autonomía de los ayuntamientos
y, en consecuencia, invaden la competencia del Estado en materia de bases
del régimen local (art. 149.1.18 CE). Ha sido ponente el Magistrado
Andrés Ollero.
La impugnación
se dirige, por un lado, contra un grupo de preceptos que modifican la Ley
de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA) porque
atribuyen al Gobierno de la Comunidad Autónoma mayores competencias
urbanísticas y aumentan el control sobre la actividad de los municipios
en este ámbito. Por otro lado, los demandantes alegan que los arts.
12 y 13 de la ley recurrida vulneran el derecho a la propiedad y el principio
de irretroactividad de las normas. En su opinión, los dos citados
preceptos atribuyen a la Administración andaluza la posibilidad
de ejercer los derechos de tanteo (adquisición de la vivienda con
preferencia respecto de otros) y retracto (posibilidad de adquirir la vivienda
transmitida a un tercero con incumplimiento de las condiciones ya establecidas)
sobre viviendas de protección cuya adquisición se produjo
antes de la entrada en vigor de la norma impugnada.
En relación
con esta última alegación (la referida a los arts. 12 y 13),
el Tribunal rechaza la pretensión de los recurrentes. No se produce
vulneración del derecho a la propiedad porque, afirma, “el sometimiento
al ejercicio del derecho de tanteo y retracto no afecta a la facultad en
sí de transmitir” la vivienda, sino que “incide sólo sobre
la de elegir adquirente”. Explica la sentencia que cuando la Administración
ejerce estos derechos de “adquisición preferente” es con el objeto
de “evitar conductas fraudulentas” (como sería el cobro de sobreprecios
en “negro” en la venta de una vivienda protegida); se trata, pues, de un
“mecanismo de control de la regularidad de las transmisiones por lo que
el titular incumplidor está obligado a soportar los perjuicios consecuentes”.
Además,
afirma el Pleno, no puede decirse que las nuevas medidas sean sorpresivas
o inesperadas cuando se encuadran en un sector, el de la vivienda protegida,
“expuesto a una fuerte intervención pública y a cambios normativos”.
“Ese sector -añade es el que permitió en su momento al transmisor
acceder a una vivienda en condiciones privilegiadas (mejores de las que
ofrece el mercado) a cambio de un régimen de uso y disposición
(más restringido que el ordinario del Derecho privado) que ya entonces
era especial y estaba fuertemente intervenido”.
Por otra parte,
el sometimiento del titular de la vivienda protegida a derechos de adquisición
preferente por la Administración “responde claramente a una finalidad
de interés general: el acceso a una vivienda digna por parte de
personas necesitadas”. En consecuencia, medidas como las introducidas por
la ley impugnada se amparan en razones que “son particularmente poderosas
al entroncar con un pilar constitucional: el compromiso de los poderes
públicos por la promoción de las condiciones que aseguren
la efectividad de la integración en la vida social (art. 9.2 CE),
en general, y el acceso a una vivienda digna (art. 47 CE), en particular”.
También, “con el mandato constitucional de protección social
y económica a la familia (art. 39.1 CE), la juventud (art. 48),
la tercera edad (art. 50 CE), las personas con discapacidad (art. 49 CE
) y los emigrantes retornados (art. 42 CE)”.
La sentencia
también rechaza que se vulnere el principio constitucional que prohíbe
la retroactividad de medidas restrictivas de derechos individuales. Dicho
principio prohíbe la retroactividad “entendida como incidencia de
la nueva ley en los efectos jurídicos ya producidos”. En este caso,
por el contrario, “la eficacia de la norma se proyecta hacia situaciones
futuras” y no afecta a las transmisiones de viviendas “celebradas con anterioridad
a la entrada en vigor de la Ley”.
La demanda
se dirige también contra un grupo de preceptos que contienen modificaciones
de la LOUA y que atribuyen a la Junta mayores competencias en materia de
urbanismo. En concreto, los demandantes alegan que dicha reforma de la
LOUA vulnera lo establecido en el art. 60 de la Ley de Bases del Régimen
Local (LBRL) al limitar a diez y quince días (cuando la LBRL establece
que no pueden ser inferiores a un mes) los plazos de que disponen los entes
locales para responder a los requerimientos de la Comunidad Autónoma.
La sentencia sostiene que, en este caso, “al establecer plazos menores,
[los preceptos impugnados] alteran el nivel de autonomía local que
asegura el artículo 60 LBRL y, con ello, invaden la competencia
estatal en materia de bases del régimen local (art. 149.1.18 CE)”.
Además
de los plazos, el legislador andaluz ha aumentado la capacidad de intervención
autonómica en sustitución de los entes locales basándose
en el nivel de gravedad de la infracción urbanística cometida
y no, como prevé la LBRL, en un criterio de “afectación competencial”.
El Tribunal recuerda que la Administración de la Junta de Andalucía
puede “llegar a estar habilitada para tutelar intereses supramunicipales
ejerciendo el control regulado en el art. 60 LBRL”. “Ahora bien -matiza-,
el legislador andaluz se ha separado de un elemento relevante de esta determinación
básica al delimitar los presupuestos habilitantes de la intervención
autonómica sustitutiva a partir de un criterio diferente al de la
afectación
competencial (...)”. Por ello, la reforma de la LOUA es, también
en este punto, inconstitucional.
SENTENCIA
El Pleno del
Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Pérez de los
Cobos Orihuel, Presidente, doña Adela Asua Batarrita, doña
Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara,
don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan José González
Rivas, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio
Xiol Ríos, don Pedro José GonzálezTrevijano Sánchez,
don Ricardo Enríquez Sancho y don Antonio Narváez Rodríguez,
Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL
REY
la siguiente
S E N T E N
C I A
En el recurso
de inconstitucionalidad núm. 1832-2006 interpuesto por don Ignacio
Astarloa Huarte-Mendicoa, comisionado al efecto por otros sesenta y ocho
Diputados del Grupo Parlamentario Popular del Congreso, contra los arts.
12, 13, 23.4, 24.11, 28.1, 28.9, 28.11 y 28.13 de la Ley 13/2005, de 11
de noviembre, de la Comunidad Autónoma de Andalucía, de medidas
para la vivienda protegida y suelo, publicada en el Boletín Oficial
de la Junta de Andalucía de 21 de diciembre de 2005, por violación
de los artículos 9.3, 33, 137, 140, 141 y 149.1.18.ª de la
Constitución española. Han intervenido las Letradas de la
Junta y del Parlamento de Andalucía, en la representación
que ostentan. Ha sido ponente el Magistrado don Andrés Ollero Tassara,
quien expresa el parecer del Tribunal.
I. Antecedentes
1. Mediante
escrito registrado en este Tribunal el 21 de febrero de 2006, don Ignacio
Astarloa Huarte-Mendicoa, comisionado por otros sesenta y ocho Diputados
del Grupo Partido Popular del Congreso, interpuso recurso de inconstitucionalidad
contra varios preceptos de la Ley 13/2005, de 11 de noviembre, de la Comunidad
Autónoma de Andalucía, de medidas para la vivienda protegida
y suelo.
2. El recurso
de inconstitucionalidad razona dos tipos de impugnaciones. La primera se
dirige al régimen de derechos de tanteo y retracto sobre viviendas
de protección pública de los arts. 12 y 13 de la Ley 13/2005.
Se reputa contrario al derecho de propiedad (art. 33 CE) y a la prohibición
constitucional de aplicación retroactiva de medidas restrictivas
de derechos individuales (art. 9.3 CE). Las demás impugnaciones
se dirigen a otros preceptos de esa Ley (arts. 23.4, 24.11, 28.1, 28.9,
28.11 y 28.13) que limitarían la capacidad de actuación de
los entes locales en materia de urbanismo en contra de la garantía
constitucional de la autonomía local (arts. 137, 140 y 141 CE) y
de preceptos de la Ley 7/1985, de 2 abril, reguladora de las bases del
régimen local (en adelante, LBRL) con vulneración consecuente
del sistema constitucional de distribución competencial (arts. 149.1.18.ª
CE).
Respecto de
la primera impugnación, el recurso expone el contenido de los arts.
12 y 13 de la Ley 13/2005, relativos al régimen jurídico
de la trasmisión “inter vivos” de viviendas protegidas, que atribuye
derechos de tanteo y retracto a la Junta de Andalucía. Los diputados
recurrentes no discuten que el legislador andaluz pueda legítimamente
combatir la especulación en relación con las viviendas protegidas
a través del establecimiento de límites a la trasmisión
y, en particular, mediante la atribución a la Administración
de derechos de tanteo y retracto. Discuten que pueda constreñir
las facultades de libre disposición de los titulares de viviendas
protegidas más de lo que lo hacía la legislación precedente
en contra del derecho de propiedad (art. 33 CE) y la prohibición
constitucional de retroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos
individuales (art. 9.3 CE). Razonan que el legislador debió prever
que el nuevo régimen se aplicase sólo a las viviendas calificadas
como protegidas a partir de la entrada en vigor de la Ley 13/2005 y a las
que se encontrasen ya afectadas por las mismas restricciones con anterioridad.
Sin embargo, dice la demanda, el nuevo régimen se aplica desde la
entrada en vigor de la Ley 13/2005 a todas las viviendas protegidas, incluidas
las adquiridas con anterioridad bajo un régimen normativo distinto
que, en muchos casos, era más favorable. Afirman en este sentido
que muchos planes no reconocían derechos de tanteo y retracto en
relación con las viviendas protegidas de promoción privada.
A su vez, señalan que el precio máximo de venta por metro
cuadrado útil en segundas o posteriores trasmisiones era, conforme
a la normativa estatal, el establecido en el año de la trasmisión
para las viviendas de protección oficial calificadas provisionalmente.
Por otra parte,
las comunicaciones eran sólo preceptivas en los casos en que se
exigía autorización administrativa para proceder a la trasmisión.
De ahí que, con cita de la STC 27/1981, de 20 de julio, FJ 10, la
demanda entienda que el nuevo régimen de tanteo y retracto constituya
una medida restrictiva del derecho a la propiedad privada (art. 33 CE)
que, al aplicarse retroactivamente, vulnera el art. 9.3 CE. La Instrucción
de 29 de diciembre de 2006 y la Orden de 20 de enero de 2006 de la Consejería
de Obras Públicas y Transportes de la Comunidad Autónoma
de Andalucía, al tratar de “reconducir lo desacertado de la nueva
regulación” “ante el escándalo social creado”, serían
“prueba palpable” de la retroactividad de las citadas medidas.
La demanda
se refiere a las demás impugnaciones después de una larga
narración sobre la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las
bases del régimen local, el Libro Blanco para la Reforma del Gobierno
Local (publicado por el Ministerio de Administraciones Públicas
en 2005) y la jurisprudencia constitucional relativa a la distribución
competencial en materia de régimen local (STC 214/1989; 159/2001,
autonomía local (STC 32/1981) y a los controles de la actividad
local (SSTC 213/1988; 259/1988; 148/1991; 36/1994; 11/1999; 159/2001).
Por razones de claridad expositiva, presentaremos las impugnaciones formuladas
por los Diputados recurrentes conforme al orden con el que las resolveremos
después en los fundamentos jurídicos de esta Sentencia. Incurrirían
en inconstitucionalidad:
a) La previsión
de que la Consejería, trascurridos inútilmente diez días
desde el requerimiento al Alcalde, adopte medidas cautelares de suspensión
ante actuaciones llevadas a cabo sin licencia u orden de ejecución
en determinados casos (art. 28.11, que modifica el art. 188.1 de la Ley
7/202, de 17 de diciembre, de ordenación urbanística de Andalucía
(en adelante, LOUA). También la atribución a la Consejería
correspondiente de la competencia para iniciar y resolver procedimientos
sancionadores cuando el mismo órgano hubiera adoptado previamente
la medida cautelar de suspensión, cuando la infracción se
realizase al amparo de licencia u orden de ejecución anulada a instancia
de la Administración autonómica y, en otro caso, cuando trascurran
inútilmente quince días desde el requerimiento al Alcalde
para que inicie el correspondiente procedimiento sancionador (art. 28.13,
que modifica el art. 195.1 LOUA). La demanda discute estos preceptos sólo
en lo relativo a los plazos previstos de respuesta al requerimiento formulado
por la Comunidad al ente local, de 10 y 15 días, respectivamente.
Considera que, conforme al art. 60 LBRL, ese plazo nunca puede ser inferior
a un mes. De este modo, “se está dificultando enormemente, y casi
impidiendo, las posibilidades de intervención del municipio, y facilitando
que se llegue a la subrogación de la Comunidad Autónoma en
la legítima posición municipal”.
b) La previsión
de que la Consejería con competencias en materia de urbanismo pueda
en su caso, sin perjuicio de la medida de suspensión acordada y
previa audiencia del interesado, disponer en el plazo máximo de
un mes la inmediata demolición de las actuaciones de urbanización
o edificación que sean manifiestamente incompatibles con la ordenación
urbanística (art. 28.9, que añade un nuevo apartado 5 al
art. 183 LOUA). La demanda razona con cita de la STC 11/1999 que este precepto
instituye un nuevo control de legalidad contrario a la garantía
constitucional de la autonomía local, por permitir que la Comunidad
Autónoma suplante a la entidad local en supuestos de mero interés
local y sin necesidad de requerimiento previo.
c) La previsión
de que el Consejo de Gobierno, con audiencia del municipio afectado, dictamen
del Consejo Consultivo de Andalucía e informe favorable del Parlamento
de Andalucía, pueda atribuir a la Consejería correspondiente
la potestad de planeamiento que corresponde a los municipios durante un
plazo no superior a cinco años, cuando estos incurran en grave incumplimiento
en el ejercicio de sus competencias urbanísticas con manifiesta
afectación de la ordenación del territorio y urbanismo competencia
de la Comunidad Autónoma; el Acuerdo del Consejo de Gobierno delimitará
el ejercicio de esta potestad, las condiciones para llevarla a cabo, las
formas de participación municipal, el plazo de atribución,
que en ningún caso será superior a cinco años y se
pronunciará sobre la suspensión de la facultad municipal
de firmar convenios de planeamiento (art. 28.1, que añade un apartado
4 al art. 31 LOUA). La demanda reputa inconstitucional este precepto por
contradecir el art. 60 LBRL, que permite, no una sustitución general
en materia de planteamiento urbanístico, sino una subrogación
meramente funcional y limitada. A su vez, el art. 60 LBRL condicionaría
la potestad de sustitución al incumplimiento de obligaciones legalmente
impuestas, mientras que el precepto autonómico partiría de
“una subjetiva apreciación sobre el ejercicio de las competencias
urbanísticas para comprobar y considerar si se está afectando
negativamente a los valores que debe proteger la ordenación del
territorio y el urbanismo tal y como lo entiende la Comunidad Autónoma”.
Se subraya también que, a diferencia del art. 60 LBRL, el precepto
impugnado no contempla plazo alguno de requerimiento al municipio y se
califica de deslegalización inaceptable la parte del precepto que
remite al Acuerdo del Consejo de Gobierno en lo relativo a las condiciones
de ejercicio de la potestad señalada. Se trata, según el
recurso, de “mecanismos de control y tutela que no están previstos
en el bloque de la constitucionalidad”.
d) La exigencia
del informe favorable de la Consejería competente en materia de
vivienda en relación con la fijación de los plazos para la
iniciación y terminación de viviendas de protección
oficial dentro del plan general de ordenación urbanística
o, en su defecto, del instrumento de planeamiento que contenga la ordenación
detallada [art. 23.4, que añade una nueva letra c) al art. 18.3
LOUA]. Esta exigencia debilitaría excesivamente la autonomía
local en un ámbito de clara vocación localista, convirtiendo
en accesoria la intervención municipal sin que el Ayuntamiento sea
recognoscible como instancia autónoma e individualizada de toma
de decisiones, como exige la STC 159/2001. El legislador autonómico
habría desconocido normas estatales básicas, como los arts.
25.2 d) y 62 LBRL, que conciben el urbanismo como competencia propia municipal
y aseguran la participación local en ámbitos en que resulta
difícil o inconveniente la asignación diferenciada de facultades;
habría convertido la participación local en una intervención
sólo aparente, al carecer de la mínima capacidad decisoria
y habría asegurado a la Comunidad un “control de oportunidad” sin
que existan intereses supramunicipales necesariamente ni “necesidades coordinadoras”
justificativas.
e) La previsión
de que la Consejería competente en materia de urbanismo podrá
establecerse como Administración actuante para la formulación,
tramitación, aprobación y ejecución de los instrumentos
de planeamiento en relación con las delimitaciones de reserva de
terrenos para el patrimonio autonómico de suelo sobre suelo urbanizable
sectorizado o no urbanizable establecido con la finalidad de contribuir
a la protección o preservación de las características
del suelo no urbanizable o de cumplir determinadas funciones estratégicas
de ordenación o vertebración territorial (art. 24.11, en
la parte que modifica el art. 74.2 LOUA).
Se estaría
ante una sustitución o subrogación orgánica general
incompatible con la autonomía local y con las únicas fórmulas
admisibles de intervención de este género, que son las previstas
en la LBRL. De este modo, se vulneraría “el principio de que la
ordenación urbanística del territorio municipal es tarea
que fundamentalmente corresponde al municipio, y que la intervención
de otras Administraciones se justifica sólo en la medida en que
concurran intereses de carácter supramunicipal o controles de legalidad,
que, de conformidad con el bloque de la constitucionalidad, se atribuyen
a las Administraciones supraordenadas sobre las inferiores”.
3. Mediante
providencia de 14 de marzo de 2006 la Sección Cuarta del Tribunal
Constitucional acuerda admitir a trámite el presente recurso, dar
traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de los Diputados,
al Senado y al Gobierno, así como al Gobierno y al Parlamento de
Andalucía, al objeto de que puedan personarse en el proceso y formular
las alegaciones que estimaren convenientes; y ordenar la publicación
de la incoación del recurso en el Boletín Oficial del Estado
y en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía;
publicación
que se produce, respectivamente, en los de 30 de marzo de 2006 y 7 de abril
del mismo año.
4. Por escrito
de 24 de marzo de 2006 el Abogado del Estado se persona en el proceso,
manifestando su intención de no formular alegaciones, pero rogando
que se le notifique la Sentencia que ponga fin al presente proceso constitucional.
5. Por escrito
presentado en el registro general del Tribunal Constitucional el 30 de
marzo de 2006 el Presidente del Senado comunica el Acuerdo de la Mesa de
la Cámara de personarse en el proceso ofreciendo su colaboración
a los efectos del art. 88.1 LOTC.
6. Por escrito
registrado en este Tribunal el 31 de marzo de 2006, la Letrada del Parlamento
de Andalucía, en la representación que legalmente ostenta,
comparece en el proceso y solicita la ampliación en ocho días
del plazo de quince establecido para formular alegaciones habida cuenta
de la complejidad del objeto del presente recurso de inconstitucionalidad.
7. Por escrito
registrado en este Tribunal el 3 de abril de 2006, la Letrada de la Junta
de Andalucía, en la representación que legalmente ostenta,
comparece en el proceso y solicita la ampliación en ocho días
del plazo concedido para formular alegaciones ante la importante acumulación
de trabajo que sufre este centro directivo.
8. Por providencia
de 4 de marzo de 2006 la Sección Cuarta del Tribunal Constitucional
acuerda tener por personadas a las Letradas de la Junta y del Parlamento
de Andalucía en nombre del Consejo de Gobierno y del Parlamento
de esa Comunidad Autónoma, respectivamente; y prorrogarles en ocho
días el plazo concedido por providencia de 14 de marzo de 2006.
9. Por escrito
presentado en el registro general del Tribunal Constitucional el 31 de
marzo de 2006, la Mesa del Congreso de los Diputados comunica que esta
Cámara no se personará en el proceso ni formulará
alegaciones.
10. La Letrada
de la Junta de Andalucía, en la representación que legalmente
ostenta, presenta el 19 de abril de 2006 en el registro general del Tribunal
Constitucional su escrito de alegaciones.
Respecto de
la primera impugnación, tras exponer doctrina constitucional sobre
el principio de irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos,
la Letrada autonómica considera que los recurrentes tendrían
que haber descendido al análisis del contenido propio del derecho
de propiedad y explicar cómo los arts. 12 y 13 de la Ley inciden
sobre él. Nada habrían explicado sobre el régimen
estatutario del derecho de propiedad de las viviendas protegidas ni sobre
la conformación de tal derecho a la especial función social
que ese régimen de protección y subvención pública
impone. No habrían recogido las razones por las que vulneraría
el principio de irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos
la nueva obligación de comunicación y el sistema de precios
máximos de venta; sistema que efectivamente altera el régimen
precedente, pero que en modo alguno afecta a tanteos, retractos o transmisiones
ya realizados. Menos explicable resultaría que el recurso incluya
como manifestación de irretroactividad el propio ámbito de
aplicación de las viviendas de protegidas, pese a que el art. 2
de la Ley no es objeto de impugnación. Por lo demás, la Letrada
autonómica considera, con cita de la STC 108/1996, que la Ley no
incide sobre “relaciones consagradas” o “situaciones agotadas”; estaría
simplemente condicionando pro futuro posibles despliegues de facultades
de disposición del dominio de bienes estatutariamente conformados
por la función social de la que nacen.
En cuanto a
las demás impugnaciones, la Letrada autonómica expone los
títulos competenciales que soportarían la Ley controvertida
(art. 13.8 del Estatuto de Autonomía de Andalucía: competencia
exclusiva en materia de política territorial), la doctrina constitucional
sobre el principio de autonomía local y la normativa básica
de referencia (LBRL). Después desciende al análisis de las
concretas impugnaciones:
a) Los apartados
11 y 13 del art. 28 no incurrirían en inconstitucionalidad mediata.
La Letrada de la Junta de Andalucía parte de que, conforme a la
STC 159/2001, a la hora de enjuiciar la norma autonómica, hay que
identificar previamente los “elementes relevantes” del art. 60 LBRL; sólo
a ellos debería ajustarse la legislación autonómica.
La previsión de un plazo mensual a contar desde el requerimiento
no constituiría un “elemento relevante” del art.
60 LBRL porque
prefiguraría, no un mayor control sobre el ente local, sino una
mayor eficacia en la gestión de las funciones públicas encomendadas.
La fijación de plazos más breves no afectaría a la
esencia de la actuación sustitutoria ni del cumplimiento de los
deberes propios de los entes locales. La Letrada autonómica insiste
en que no puede olvidarse que la eficiencia administrativa es un principio
constitucional (art. 103 CE) que debe inspirar la actuación de la
Administración, máxime ante medidas cautelares cuya propia
virtualidad depende precisamente de su inmediatez.
b) El art.
28.9 sería compatible con el art. 60 LBRL. La Letrada autonómica
razona que los Diputados recurrentes parten de un presupuesto erróneo
al interpretar que el precepto impugnado autoriza un control de legalidad
sin exigir la inactividad municipal previa y sin imponer requerimiento
alguno. A través de la expresión “en su caso” el precepto
llamaría a una intervención autonómica subsidiaria
de la municipal en consonancia con el art. 60 LBRL.
El precepto
autonómico no estaría obligado a remitirse expresamente a
esa disposición, por lo que la impugnación realizada carecería
de toda razón.
c) El art.
28.1 tampoco vulneraría la garantía constitucional de autonomía
local ni las bases estatales en materia de régimen local. El control
autonómico previsto no sería subjetivo ni difuso; sería
concreto, de mera legalidad y limitado al ejercicio de las competencias
urbanísticas. La discrecionalidad atribuida a la Administración
autonómica a través de los conceptos de incumplimiento grave
y afectación manifiesta no convertiría el control en genérico
ni difuso. Las críticas que el recurso dirige al precepto podrían,
en su caso, plantearse contra los actos de aplicación no ajustados
a los parámetros de la norma;
parámetros
que serían constitucionales por cuanto que respetarían el
nivel mínimo de autonomía constitucionalmente garantizado.
Se estaría ante un precepto distinto del declarado inconstitucional
por la STC 11/1999; el art. 28.1 no permitiría a la Administración
autonómica declarar la nulidad de actos administrativos municipales
ni realizar valoraciones jurídicas sobre su legalidad; le habilitaría
simplemente para verificar su propia realidad competencial. El legislador
autonómico habría partido del principio de autonomía
local en materia urbanística en consonancia con el art. 25.2 LBRL
para introducir una excepción frente a patologías más
cercanas a las previstas por el art. 61 LBRL que a las reguladas en el
precepto estatal invocado por el recurrente (art. 60 LBRL). El legislador
sectorial competente habría operado una redistribución competencial
municipal acotada (afectaría sólo al planeamiento) sin incidir
sobre el mínimo competencial identificable en ejecución o
gestión urbanística (STC 51/2004). Ciertamente, el Tribunal
Constitucional tomó en consideración el art. 60 LBRL para
enjuiciar el art. 15 del Decreto Legislativo 1/1990, de la Generalidad
de Cataluña (STC 159/2001). Sin embargo, para la Letrada autonómica
ello no puede significar que sólo los preceptos autonómicos
que lo repitan literalmente se ajusten al canon de constitucionalidad;
ello sería tanto como negar cualquier posibilidad de desarrollo
autonómico en la regulación de los controles de legalidad.
Desde la perspectiva
de su supuesto de hecho, consecuencia jurídica y finalidad, el precepto
autonómico se situaría en una posición intermedia
entre el art. 60 LBRL (control mínimo de legalidad de los actos
locales) y el art. 61 LBRL (control de constitucionalidad de los entes
locales). Si el supuesto de hecho del art. 60 LBRL es genérico,
el del precepto impugnado sería específico; expresaría
una adaptación del primero a la sola materia urbanística.
Si el primero exige un incumplimiento puntual no cualificado, el segundo
requeriría un incumplimiento grave no reducido a deberes puntuales,
sino referido a infracciones de envergadura cercana al caos y similares
a las contempladas en el art. 61 LBRL. Además, la Letrada autonómica
insiste en que tal incumplimiento debe afectar gravemente las competencias
autonómicas, lo que introduciría un plus de rigurosidad que
alejaría el precepto impugnado del art. 60 LBRL (que no califica
de grave aquella afectación habilitante). La consecuencia jurídica
no es la disolución del Ayuntamiento (art. 61 LBRL), pero tampoco
la mera sustitución puntual del ente local en el cumplimiento de
la obligación incumplida (art. 60 LBRL): la Comunidad Autónoma
asume las funciones de impulso de los planes generales o, en su caso, de
aprobación de los de desarrollo, desviando la necesaria intervención
municipal a otras fórmulas igualmente garantizadoras de la autonomía
local. En cualquier caso, esta previsión consistiría en una
“particularización” autonómica del art. 60 LBRL, que habilita
la adopción de las “medidas necesarias”. La finalidad del precepto
impugnado sería de este modo encauzar la normativa básica
para posibilitar el ejercicio de las competencias autonómicas y
solventar situaciones de anormalidad partiendo de un principio de proporcionalidad.
Además, el art. 28.1 redoblaría las garantías de autonomía
local establecidas en el art. 60 LBRL al exigir el pronunciamiento favorable
del Parlamento y del Consejo Consultivo de Andalucía. A su vez,
la necesaria adaptación del supuesto de hecho del art. 60 LBRL a
la realidad urbanística de Andalucía y, en particular, la
configuración del incumplimiento relevante como sistemático
y expresivo de una situación excepcional de desaparición
virtual de la función pública del urbanismo, justificaría
que el precepto autonómico haya dejado de prever los requerimientos
a que hace referencia aquella norma estatal; la tramitación de un
complejo procedimiento administrativo con audiencia del municipio en cuestión
se mostraría como una garantía procedimental más completa,
teniendo en cuenta que en el procedimiento de reasignación competencial
operan las garantías de la Ley 30/1992. A su vez, afirma la Letrada
autonómica, el precepto autonómico prevé expresamente
la intervención municipal en el procedimiento administrativo que
encauza el ejercicio de la competencia reasignada.
d) El art.
23.4 de la Ley no vulneraría el principio de autonomía local.
La Letrada de la Junta de Andalucía admite que este precepto condiciona
la decisión municipal sobre los plazos de inicio y terminación
de viviendas de protección oficial para asegurar su efectiva materialización;
la regulación de esos plazos en el plan debe contar con el informe
favorable de la Consejería competente en materia de vivienda. Sin
embargo, el alcance de este condicionamiento sería limitado: ese
informe no sería una instrucción vinculante u orden concreta
que pueda sustituir la decisión municipal, prefijando nuevos plazos;
sería obvio que el plan general o el planeamiento de desarrollo
que corresponda pueden fijar los plazos de inicio y terminación.
A su vez, tal condicionamiento estaría justificado por la necesidad
de compatibilizar la acción de los distintos entes territoriales
(en este caso, señaladamente, la Junta de Andalucía) sobre
un mismo espacio físico. Otra solución que no implicase fórmulas
de cooperación interadministrativas lesionaría el principio
de autonomía de esta Comunidad;
al estarse
en un ámbito en que el interés no es exclusivamente local,
el ente local no podría erigirse en la única instancia decisoria.
e) El art.
24.11 de la Ley, en la parte que modifica el art. 74.2 LOUA, no vulneraría
el principio de autonomía local y se ajustaría a la legislación
básica estatal. Esta previsión permitiría que la Consejería
competente en materia de urbanismo se erigiese en Administración
actuante para la formulación, tramitación, aprobación
y ejecución de instrumentos de planeamiento únicamente en
casos en que es clara la afectación de competencias supramunicipales,
por encontrarse implicados intereses que trascienden al municipio, tales
como el medio ambiente o la articulación territorial de la Comunidad.
De ahí que, según la Letrada autonómica, la Ley haya
calificado de “estratégicas” las finalidades de ordenación
o vertebración territorial que pueden motivar la intervención
autonómica. En todo caso, el riesgo de que la actuación autonómica
no se atenga a dichos fines de interés supramunicipal sería
una razón para impugnar las normas o actos resultantes ante la jurisdicción
contencioso-administrativa, no para contestar la constitucionalidad de
la previsión.
11. La Letrada
del Parlamento de Andalucía, en la representación que legalmente
ostenta, presenta el 27 de abril de 2006 en el registro general del Tribunal
Constitucional su escrito de alegaciones.
Respecto de
la primera impugnación, la Letrada autonómica admite que
el nuevo régimen legal elimina derechos que la legislación
anterior reconocía. No obstante, el art. 9.3 CE no impediría
que el legislador varíe en sentido restrictivo y con eficacia ex
nunc el régimen jurídico precedente: “al establecer con carácter
general una nueva configuración legal de los derechos patrimoniales,
el legislador no sólo puede, sino que debe tener en cuenta las exigencias
del interés general” (STC 227/1988). La previsión ex novo
de un derecho de adquisición preferente aplicable a trasmisiones
de viviendas adquiridas bajo un régimen en que tal derecho no estaba
previsto no afectaría en modo alguno al contenido esencial del derecho
de propiedad y se justificaría plenamente a partir de su función
social (art. 33.2 CE).
Lo que el legislador
pretendería es que las viviendas cumplan la finalidad del art. 47
CE a lo largo de todo el tiempo de vigencia del régimen de protección
y combatir el fenómeno de la especulación del suelo (STC
207/1999).
La Letrada
del Parlamento de Andalucía alega con cita de la STC 227/1988 que
no hay retroactividad cuando una ley regula de manera diferente pro futuro
situaciones creadas con anterioridad a su entrada en vigor y cuyos efectos
no se han consumado. A los efectos del art. 9.3 CE, una ley es retroactiva
sólo si incide sobre situaciones consagradas o agotadas. Por eso
no podría calificarse de retroactiva la Ley 13/2005 sólo
porque a partir de su entrada en vigor atribuya a la Administración
un derecho de adquisición preferente de las viviendas de protección
oficial. Habría que entender que, a falta de una previsión
expresa y conforme al art. 2.3 del Código Civil, los derechos de
adquisición preferente afectan sólo a las trasmisiones posteriores
a la entrada en vigor de la Ley, por más que las viviendas trasmitidas
fueran adquiridas con anterioridad. Lo que no podría aceptarse es
la tesis de los recurrentes según la que el art. 9.3 CE obliga a
que tal limitación afecte únicamente a las viviendas calificadas
como protegidas después de la entrada en vigor de la Ley; ello supondría
aceptar la teoría de los derechos adquiridos, ni más ni menos,
con la consiguiente petrificación del ordenamiento jurídico.
La Letrada
autonómica extiende estas consideraciones al régimen de comunicaciones
de las trasmisiones establecidos en los arts. 12 y 13 y a la previsión
del precio máximo por el que pueden ejercerse los derechos de tanteo
y retracto (art. 12.6). En relación con esta última, tras
advertir que resulta absolutamente indiferente la ejecución reglamentaria
de esta previsión en un proceso constitucional de control abstracto
de normas con rango de ley (STC 11/1981), advierte que los concretos precios
máximos fijados por el art. 5.3 de la Orden de la Consejería
de Obras Públicas y Transportes de 20 de enero de 2006 no son consecuencia
directa del art.
12.6 de la
Ley 13/2005, sino de los arts. 6 y 94 del Decreto 149/2003, de 10 de junio,
por el que se aprueba el Plan Andaluz de Vivienda y Suelo para los años
2003-2007. Lo relevante en cualquier caso sería que la disposición
legal impugnada no instaura un nuevo régimen de fijación
de los precios de las viviendas de protección oficial de promoción
privada. El art.
12.6 interpretado
conforme a su tenor literal y en conexión con el art. 6.1 de la
misma Ley no haría más que reproducir para estos supuestos
concretos de ejercicio de los derechos de tanteo y retracto la previsión
general relativa al límite del precio de venta de viviendas de protección
oficial. Por lo demás, tanto el art. 12.6 como el Real Decreto 727/1993
tomarían como punto de referencia para la determinación del
precio la fecha de la enajenación, por lo que ambos regímenes
serían coincidentes.
La Letrada
del Parlamento andaluz solicita la desestimación de las demás
impugnaciones con base en las siguientes razones:
a) Los apartados
11 y 13 del art. 28 no incurrirían en inconstitucionalidad mediata
ni lesionarían la garantía constitucional de la autonomía
local. Según la Letrada autonómica, estas previsiones no
regulan la subrogación de la Administración de la Junta de
Andalucía en las competencias urbanísticas de los municipios
en casos de incumplimiento; delimitan las potestades de una y otros en
materia sancionadora y para la adopción de medidas cautelares de
suspensión de obras ilegales, según resulta de su ubicación
sistemática. Como consecuencia de esta delimitación, la Administración
autonómica sería la competente para sancionar, suspender
cautelarmente o paralizar obras ilegales en casos graves con incidencia
en intereses supralocales por su afectación a la ordenación
urbanística, los contemplados en los arts. 188.1 y 195.1 LOUA. Esta
delimitación no podría valorarse a la luz del art. 60 LBRL.
Esta norma básica presupondría que las competencias ejercidas
por la Administración autonómica hayan sido previamente atribuidas
a los entes locales como competencias propias.
Consecuentemente,
el único parámetro de control utilizable sería el
haz de facultades que la garantía constitucional de la autonomía
local preserva a los municipios; pero los Diputados recurrentes no han
planteado esta cuestión. En cualquier caso, las competencias atribuidas
a la Comunidad Autónoma no lesionarían la autonomía
local constitucionalmente garantizada ni harían irreconocible la
imagen que de ella tiene la conciencia social; al contrario, nuestro Derecho
urbanístico tradicional distribuiría las competencias sancionadoras
entre autoridades locales y autonómicas en función de la
importancia de la infracción (p. ej., Ley del Suelo de la Comunidad
de Madrid). Para el caso de que el Tribunal Constitucional entendiera que
el art.
60 LBRL funciona
aquí como parámetro de constitucionalidad, la Letrada autonómica
niega el carácter básico del plazo mensual establecido; tal
plazo no podría ser universal ni aplicable a todos los incumplimientos
posibles en los distintos sectores del ordenamiento jurídico. De
modo que el legislador autonómico se habría limitado en este
caso a adaptar el señalado plazo a la finalidad perseguida, que
es la inmediata paralización de actos urbanísticos manifiestamente
ilegales.
b) El art.
28.9 sería compatible con el art. 60 LBRL. El precepto impugnado,
interpretado en conexión con el art. 188.3 LOUA, desmiente la tesis
de que el legislador andaluz ha querido autorizar un control autonómico
de legalidad sin exigir una inactividad municipal previa y sin imponer
requerimiento alguno. Al contrario, habría previsto la intervención
por subrogación tras el trascurso infructuoso de un mes desde el
requerimiento al Alcalde para que adopte el pertinente acuerdo municipal.
En cualquier caso, el control establecido no sería de legalidad;
se estaría ante un mecanismo similar al contemplado en el FJ 5 de
la STC 11/1999, ya que la sustitución se produce cuando los actos
de edificación o uso del suelo se hayan realizado sin licencia u
orden de ejecución. Además, la intervención autonómica
se limitaría a casos de infracciones urbanísticas de especial
gravedad con clara incidencia en la ordenación urbanística
y en los intereses supramunicipales.
c) El art.
28.1 no vulneraría la garantía constitucional de autonomía
local ni las bases estatales en materia de régimen local. La Constitución
no veda a la Comunidad Autónoma los controles de legalidad de los
actos locales (SSTC 27/1987; 159/2001); tampoco lo harían los arts.
65 y 66 LBRL. La Letrada autonómica se apoya en la doctrina constitucional
(SSTC 27/1987; 46/1992) para subrayar que el objetivo de tales preceptos
es que sólo los tribunales puedan anular o suspender la eficacia
de los actos locales. El precepto impugnado no regularía nada incompatible
con tal exigencia; se referiría a un supuesto radicalmente distinto,
la limitación de las competencias urbanísticas municipales
en caso de grave incumplimiento que afecte manifiestamente a la ordenación
del territorio y al urbanismo competencia de la Comunidad con la finalidad
de restablecer y garantizar las competencias afectadas.
Comoquiera
que las bases estatales no pueden agotar la regulación de una materia
(STC 32/1981; 27/1987; 98/2004), habría que interpretar que los
mecanismos de control de la LBRL no agotan las posibilidades de control
autonómico de las entidades locales. La LBRL, del mismo modo que
establece mínimos competenciales comunes que debe completar el legislador
sectorial competente (STC 159/2001), prevé mecanismos generales
de control que ese legislador podría modular y ampliar, respetando
en todo caso la garantía constitucional de la autonomía local.
Este criterio podría derivarse de la STC 159/2001. Resultaría
impensable que el legislador básico estatal haya pretendido establecer
una enumeración y regulación exhaustivas de los mecanismos
de control de los entes locales y, en particular, impedir que el legislador
sectorial competente (en este caso, el andaluz por virtud del art. 13.8
del Estatuto de Autonomía) diseñe fórmulas para situaciones
intermedias de incumplimientos generalizados para las que no son adecuadas
las previstas en los arts. 60, 65 y 66 LBRL. La impugnación judicial
y la eventual suspensión de los instrumentos de planeamiento y convenios
urbanísticos serían mecanismos de control insuficientes para
un ámbito decisivo en la articulación y vertebración
del territorio de la Comunidad; supondrían una paralización
y bloqueo de la actividad urbanística imposibles desde la perspectiva
de los intereses públicos aquí implicados. Además,
a diferencia de la regulación enjuiciada en la STC 11/1999, la aquí
examinada no habilitaría una mera comprobación autonómica
de la conformidad a derecho de la actividad urbanística; permitiría
la subrogación como garantía de que el ejercicio de las competencias
locales no vaya contra las competencias autonómicas ni en perjuicio
de los intereses supralocales cuya protección corresponde a la Comunidad,
por lo que cumpliría los límites constitucionales a las tutelas
administrativas (SSTC 27/1987; 159/2001).
Por lo demás,
el legislador autonómico habría configurado la subrogación
discutida como solución de excepción que asume como punto
de partida, justamente, el reconocimiento de la autonomía local.
Sus presupuestos habilitantes serían más exigentes y cualificados
que los del control previsto en el art. 60 LBRL; la subrogación
habilitada no sería general, sino limitada al ejercicio de la potestad
de planteamiento necesario para “restablecer y garantizar las competencias
afectadas”; tal mecanismo estaría rodeado de garantías de
autonomía local:
el informe
favorable del Parlamento andaluz; el dictamen del Consejo Consultivo de
Andalucía con carácter previo al acuerdo del Consejo de Gobierno;
la limitación del plazo en que cabe la sustitución; y la
intervención municipal en los procedimientos autonómicos
que articulan tal subrogación. La letrada autonómica destaca
que la puesta en marcha del señalado mecanismo requiere de la audiencia
previa del municipio y que tal audiencia constituye una mera adaptación
del requisito del requerimiento previo.
d) El art.
23.4 de la Ley no vulneraría el principio de autonomía local.
La Letrada autonómica razona que el urbanismo es una competencia
compartida entre la Comunidad de Andalucía y los municipios, correspondiendo
a la primera graduar la intensidad de la necesaria participación
de los segundos que reclama la Constitución en función de
la relación entre los intereses supralocales y locales implicados
(STC 170/1989) y que las políticas propias de vivienda protegida
corresponden a la Comunidad Autónoma (STC 152/1988) por responder
precisamente a intereses supralocales; sirven a una relevante finalidad
constitucional (art. 47 CE) y guardan estrecha relación con la economía
general, por la importancia de la construcción como factor de desarrollo
y generador de empleo (STC 152/1988) y por su repercusión sobre
el precio de la vivienda y el suelo. Ese carácter supralocal de
los intereses implicados permitiría a la Comunidad modular el ejercicio
de las competencias municipales de gestión y ejecución urbanísticas
(SSTC 56/1986; 170/1989;
149/1991; 40/1998;
61/1997). El informe vinculante sería una de las técnicas
utilizables para la articulación de los diversos intereses en juego
tal como habría reconocido la STC 40/1998, en relación con
las competencias concurrentes del Estado y las Comunidades Autónomas.
El precepto
impugnado habría acudido razonablemente a la técnica del
informe vinculante. La determinación de los plazos afectaría
a intereses que exceden del ámbito estrictamente local; de ella
dependería en gran medida la efectiva consecución de los
objetivos de las políticas estatales y autonómicas de vivienda
aprobadas al amparo de los arts.
149.1.13 y
11 CE y 13.8 del Estatuto de Andalucía. Las reservas de vivienda
carecerían de toda eficacia si los planes no se ejecutasen y las
viviendas no se construyesen en plazos adecuados en función de las
necesidades marcadas en cada momento por el mercado de vivienda y suelo.
Consecuentemente, el informe favorable de la Consejería competente
en materia de vivienda perseguiría, no sustituir al municipio en
la determinación de los ritmos de ejecución del planeamiento
orientado a necesidades estrictamente locales; sino la articulación
de las competencias urbanísticas municipales con las políticas
autonómicas de vivienda protegida.
e) El art.
24.11 de la Ley, en la parte que modifica el art. 74.2 LOUA, no vulneraría
el principio de autonomía local y se ajustaría a la legislación
básica estatal. La Letrada autonómica admite que el principio
de autonomía local se proyecta sobre el urbanismo y que el art.
25.2 d) LBRL atribuye a los municipios competencias en materia de ordenación,
ejecución, gestión y disciplina urbanística. No obstante,
dichas normas no permitirían determinar a priori las concretas atribuciones
que deben ejercer necesariamente los municipios. Tal determinación
correspondería, precisamente, al legislador sectorial, en este caso
andaluz. La competencia autonómica en materia de urbanismo sería
de regulación, pero podría alcanzar también a la ejecución,
siempre con garantía de una participación local más
o menos intensa en función de la relación de los intereses
locales y supralocales implicados (SSTC 32/1981; 170/1989; 149/1991; 40/1998;
159/2001). Consecuentemente, el precepto impugnado no podría reputarse
inconstitucional por el solo hecho de que atribuya a la Administración
autonómica competencias de ejecución en materia de urbanismo,
lo que ha reafirmado la doctrina constitucional en relación con
atribuciones de ejecución del Estado (SSTC 56/1986; 40/1998) y de
las Comunidades Autónomas (STC 159/2001).
En el presente
caso, el precepto impugnado efectuaría una delimitación o
distribución de competencias urbanísticas entre los municipios
y la Comunidad Autónoma. Llevaría a cabo una reserva de competencias
ejecutivas plenamente justificada; las actuaciones urbanísticas
contempladas excederían de los intereses exclusivamente locales,
incluso cuando tal actuación abarca un solo término municipal.
La finalidad del precepto, en lo tocante al sector urbanizable, sería
facilitar la ejecución del planeamiento como garantía de
que el patrimonio autonómico del suelo pueda intervenir en su precio
(aumentando la oferta para abaratarlo e incrementando las viviendas disponibles
para las clases sociales más desfavorecidas) y, de esto modo, superar
la inoperatividad tradicional de las reservas de suelo. En igual sentido,
el precepto perseguiría intereses supralocales en lo relativo al
no urbanizable; se trataría de actuaciones destinadas a asegurar
funciones estratégicas en la organización y cohesión
del territorio autonómico. La Letrada autonómica afirma que
la LOUA se caracteriza frente al sistema tradicional y al de otras Comunidades
por el absoluto protagonismo municipal en la aprobación y ejecución
del planeamiento para concluir que resulta difícilmente aceptable
que la intervención de la Consejería como Administración
actuante en la aprobación definitiva, dirección y control
de la ejecución del planeamiento de desarrollo en supuestos concretos
suponga una vulneración del principio de autonomía local
o convierta al municipio en una instancia no reconocible por el ciudadano
como centro autónomo e individualizado de decisión en materia
urbanística. Habría que tener en cuenta, además, que
la atribución de aquellas competencias a la Administración
andaluza no ha eliminado la participación municipal. En un caso,
la Junta se limitaría a aplicar y desarrollar los criterios y directrices
para la ordenación detallada de los sectores en que se divide el
suelo urbanizable sectorizado que ha fijado previamente el municipio en
la elaboración, aprobación inicial y aprobación provisional
del Plan General (art. 10.2 LOUA); municipio que deberá ser oído
también en la tramitación del plan parcial correspondiente
(art. 32.1 LOUA). Lo mismo ocurriría respecto del suelo no urbanizable
cuyos elementos fundamentales ya han sido fijados igualmente en el plan
general (arts. 46, 47 y 52 LOUA) con la correspondiente participación
del municipio.
12. Mediante
providencia de 7 de julio de 2015 se señaló para deliberación
y votación de la presente Sentencia el día 9 del mismo mes
y año.
II. Fundamentos
jurídicos
1. Los Diputados
recurrentes impugnan en el presente proceso constitucional los arts.
12 y 13 de
la Ley 13/2005, de 11 de noviembre, de la Comunidad Autónoma de
Andalucía, de medidas para la vivienda protegida y suelo, por entender
que establecen derechos de tanteo y retracto sobre viviendas de protección
pública en contra del derecho de propiedad (art. 33 CE) y de la
prohibición constitucional de aplicación retroactiva de medidas
restrictivas de derechos individuales (art. 9.3 CE). Impugnan asimismo
otros preceptos de esa Ley (arts. 23.4, 24.11, 28.1, 28.9, 28.11 y 28.13)
por considerar que limitan la capacidad de actuación de los entes
locales en materia de urbanismo en contra de la garantía constitucional
de la autonomía local (arts. 137, 140 y 141 CE) y de varios preceptos
de la Ley 7/1985, de 2 abril, reguladora de las bases del régimen
local (LBRL) con vulneración consecuente del sistema constitucional
de distribución competencial (art. 149.1.18.ª CE).
Las Letradas
de la Junta y del Parlamento de Andalucía, en la representación
que legalmente ostentan, solicitan la desestimación íntegra
del recurso de inconstitucionalidad por las razones recogidas ampliamente
en los antecedentes.
2. Antes de
abordar las impugnaciones formuladas debemos pronunciarnos sobre el modo
en que las reformas legislativas posteriores al planteamiento del recurso
de inconstitucionalidad afectan al objeto de este proceso y a las normas
que han de erigirse en parámetro de control de los preceptos autonómicos
cuestionados. Dos son las reformas a tener en cuenta respecto del objeto
de este proceso constitucional:
a) La disposición
adicional 3.ª de la Ley andaluza 13/2007, de 26 de noviembre, de medidas
de prevención y protección integral contra la violencia de
género, que ha introducido un último inciso en el párrafo
segundo del art. 12.1 de la Ley 13/2005: “y salvo la posibilidad de permuta
en casos de violencia de género, tal y como prevé la Ley
de protección integral contra la violencia de género de Andalucía”.
Permanecen inalterados el párrafo primero y el resto de apartados
del artículo, que son los que los Diputados recurrentes reputan
contrarios a los arts. 33 y 9.3 CE por regular derechos de tanteo y retracto
en las trasmisiones inter vivos de viviendas protegidas a favor de la Administración.
Consecuentemente, la indicada reforma no ha afectado al objeto del presente
proceso constitucional.
b) La disposición
final 5.ª del Decreto-ley 5/2012, de 27 noviembre, de medidas urgentes
en materia urbanística y para la protección del litoral de
Andalucía, que ha dado nueva redacción a la letra c) del
art. 18.3 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de ordenación urbanística
de Andalucía (LOUA); letra cuya redacción originaria provenía
de una disposición impugnada en este presente proceso constitucional
(art. 23.4 de la Ley 13/2005). El indicado Decreto-ley sustituye la redacción
de aquella letra por otra nueva, pero la única novedad que introduce
es la ampliación de uno a tres meses del plazo concedido a la Consejería
competente en materia de vivienda para emitir informe sobre los plazos
para el inicio y terminación de viviendas protegidas previstos en
el plan general de ordenación urbana o en el instrumento que contenga
la ordenación detallada. Los Diputados recurrentes han impugnado
el art. 18.3 c) LOUA por entender que la sola exigencia de un informe favorable
de aquella Consejería vulnera la protección constitucional
de la autonomía local así como los arts. 25.2 d) y 62 LBRL.
Consecuentemente, la nueva redacción no ha alterado los términos
en que el recurso ha planteado la controversia. Comoquiera que esta controversia
sigue viva y que su contenido es sustancialmente competencial, corresponde
apreciar la no desaparición del objeto del proceso en este punto,
tal como impone la ya consolidada doctrina constitucional (SSTC 102/2013,
de 23 de abril, FJ 2, y 138/2013, de 6 de junio, FJ 2, remitiéndose
ambas a la STC 133/2012, de 19 de junio, FJ 2), ello sin perjuicio de que
una eventual declaración de inconstitucionalidad y nulidad habría
de referirse a la redacción originaria del precepto impugnado.
Por otra parte,
una sola modificación ha afectado a las normas utilizables como
parámetro de control en el presente proceso constitucional: la Ley
Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, que ha reformado la Ley Orgánica
6/1981, de 30 de diciembre, de Estatuto de Autonomía de Andalucía
(en adelante, EAA). La señalada reforma ha reafirmado las competencias
autonómicas en materia de urbanismo, vivienda y régimen local
(arts. 56 y 60) e incluye ahora la garantía de “un núcleo
competencial propio” de los municipios “que será ejercido con plena
autonomía con sujeción sólo a los controles de constitucionalidad
y legalidad” (art. 92.1) y la previsión de que “los Ayuntamientos
tienen competencias propias” sobre “ordenación, gestión,
ejecución y disciplina urbanística” [art. 92.2 a)] y “planificación,
programación y gestión de viviendas y participación
en la planificación de la vivienda de protección oficial”
[art. 92.2 b)]. De acuerdo con nuestra doctrina sobre el ius superveniens
[por todas, STC 34/2014, de 27 de febrero, FJ 2 c)], en el presente proceso
constitucional corresponde tomar en consideración la versión
actualmente vigente del Estatuto de Autonomía de Andalucía.
3. La Ley 13/2005,
de 11 de noviembre, establece (por vez primera en texto con rango legal
en la Comunidad Autónoma de Andalucía) un régimen
jurídico “con la finalidad de facilitar el acceso” a una “vivienda
digna y adecuada, de acuerdo con el artículo 47 de la Constitución”
(art. 1), a “familias con recursos económicos limitados” y atender
de “manera especial” las “necesidades habitacionales” de “grupos sociales
con especiales dificultades”, como “jóvenes, mayores, personas con
discapacidad, víctimas del terrorismo, familias monoparentales,
los procedentes de situaciones de rupturas de unidades familiares, víctimas
de la violencia de género y emigrantes retornados” (art. 3).
La Ley regula
lo que puede calificarse de estatuto especial de derechos y obligaciones
del titular o usuario de vivienda protegida. Conforme a este estatuto,
“las viviendas protegidas se destinarán a residencia habitual y
permanente” (art. 4.1); los “compradores de viviendas protegidas no podrán
transmitirlas “inter vivos” ni ceder su uso por ningún título,
durante el plazo mínimo de diez años desde la fecha de formalización
de la adquisición”, salvo en supuestos excepcionales (art. 12.1,
segundo párrafo); a lo largo del periodo de vigencia del llamado
“régimen legal de protección” (art. 5.1), los actos de disposición
quedan en todo caso sujetos al precio o renta máximos fijados para
cada ámbito territorial por el correspondiente plan de vivienda
y suelo (art. 6.1), prohibiéndose la “percepción de cualquier
sobreprecio, prima o cantidad distinta a la que corresponda satisfacer”,
“sin que pueda justificarse” “por mejoras u obras complementarias al proyecto
aprobado” (art. 6.2). El indicado estatuto incluye la sujeción a
un régimen sancionador específico (arts. 17-22) así
como de expropiación por incumplimiento de la función social
de la propiedad de las viviendas protegidas (art. 14) y de desahucio administrativo
(arts. 15-16).
Dentro de ese
estatuto especial se halla el sometimiento al ejercicio por parte de la
Administración de la Junta de Andalucía (o “del Ayuntamiento
o entidad pública que sean designados por aquélla”) de derechos
de tanteo y retracto sobre las “segundas o posteriores transmisiones inter
vivos de la titularidad del derecho de propiedad o de cualquier otro derecho
real de uso y disfrute sobre las viviendas protegidas” (art. 12.1, párrafo
primero). Los derechos de tanteo y retracto son limitaciones a la trasmisión
de viviendas protegidas.
Permiten que
la Administración adquiera la vivienda al precio fijado con preferencia
frente a otros (tanteo) así como adquirir la ya trasmitida a un
tercero con incumplimiento de las condiciones establecidas para el ejercicio
del derecho de tanteo (retracto). Los Diputados recurrentes impugnan la
previsión de estos derechos, por entender que vulnera los arts.
33 y 9.3 CE. Tal previsión se halla en los arts. 12 y 13 de la Ley,
que disponen lo siguiente:
“Artículo
12 Derechos de tanteo y retracto 1. Las segundas o posteriores transmisiones
inter vivos de la titularidad del derecho de propiedad o de cualquier otro
derecho real de uso y disfrute sobre las viviendas protegidas estarán
sujetas a los derechos de tanteo y retracto legal en favor de la Administración
de la Junta de Andalucía, o del Ayuntamiento o entidad pública
que sean designados por aquélla.
Los compradores
de viviendas protegidas no podrán transmitirlas "inter vivos" ni
ceder su uso por ningún título, durante el plazo mínimo
de diez años desde la fecha de formalización de la adquisición,
con las excepciones que reglamentariamente se establezcan.
2. Sin perjuicio
de la autorización que requiera la transmisión del derecho
sobre la vivienda protegida, los/las titulares de viviendas protegidas
comunicarán al órgano competente previsto en el apartado
anterior la decisión de trasmitir, e indicarán el precio,
la forma de pago y las demás condiciones de la transmisión.
Al mismo tiempo,
la persona interesada en la adquisición deberá comunicar
al citado órgano competente sus datos e ingresos económicos
anuales, así como los del resto de los miembros integrantes de su
unidad familiar.
El derecho
de tanteo habrá de ejercitarse en el plazo de sesenta días
naturales a partir del siguiente a aquél en que se haya producido
la última de las comunicaciones anteriores; si transcurrido ese
plazo no se hubiera ejercitado el tanteo, podrá llevarse a efecto
la transmisión comunicada en sus mismos términos.
3. La persona
adquirente deberá comunicar a dicho órgano competente, en
el plazo de los treinta días naturales siguientes a la transmisión,
las condiciones en las que se ha producido la venta, así como una
copia de la escritura o documento donde la venta se haya formalizado.
4. En el caso
de que quienes transmitan o adquieran no hubieran realizado las comunicaciones
a las que se refiere el apartado 2, de que las comunicaciones fueran incompletas
o defectuosas, o de que la transmisión se haya producido antes del
transcurso del plazo señalado para el ejercicio del derecho de tanteo,
o en condiciones distintas a las anunciadas, el órgano competente
podrá ejercer el derecho de retracto en el plazo de sesenta días
naturales a contar desde el siguiente a la comunicación de la transmisión,
o de que ésta hubiere llegado a su conocimiento, fehacientemente,
por cualquier otro medio.
5. Los derechos
de tanteo y retracto, así como el régimen de comunicaciones
a los que se refiere el presente artículo, deberán constar
expresamente en la correspondiente escritura pública y tendrán
su reflejo en la respectiva inscripción registral.
6. El derecho
de tanteo se ejercerá hasta por un precio máximo igual al
vigente para las viviendas protegidas de la tipología de que se
trate en el correspondiente ámbito territorial en la fecha en que
se pretenda la enajenación.
El derecho
de retracto se ejercerá por el precio de transmisión, que
no podrá superar el máximo vigente para las viviendas protegidas
a que se refiere el párrafo anterior.
7. La fijación
de tanteos y retractos convencionales en las promociones de viviendas protegidas
deberá respetar el ejercicio de los derechos de tanteo y retracto
legal a los que se refiere este artículo.
8. En el ejercicio
de los derechos de tanteo y retracto, sus titulares podrán designar
a quién se adjudica la vivienda protegida, que se subrogará
en la posición de aquellos.
La selección
de dicha persona adjudicataria se realizará en la forma prevista
en el artículo 3.” “Artículo 13 Elevación a escritura
pública, inscripción en el Registro de la Propiedad y otras
garantías 1. Las Notarias y los Notarios, para elevar a escritura
pública la transmisión de la titularidad o, en su caso, de
los derechos reales de uso y disfrute vitalicio de viviendas protegidas
sujetas a los derechos de tanteo y retracto, exigirán que se acrediten
por las respectivas personas transmitentes y adquirentes las comunicaciones
al órgano competente respecto de la oferta de venta con los requisitos
señalados en el apartado 2 del artículo 12, así como
el vencimiento del plazo establecido para el ejercicio del derecho de tanteo,
circunstancias que deberán testimoniarse en las correspondientes
escrituras.
2. Igualmente
deberán comunicar a la Consejería competente en materia de
vivienda la transmisión, mediante remisión por el procedimiento
que se determine de copia simple de la escritura pública en la que
se hubiera instrumentado la venta de una vivienda protegida.
3. Para inscribir
en el Registro de la Propiedad las transmisiones efectuadas sobre las viviendas
protegidas, deberá acreditarse el cumplimiento de las obligaciones
contempladas en el artículo 12 y en el apartado 2 del presente artículo,
con los requisitos exigidos en los mismos.
4. Serán
nulas de pleno derecho las transmisiones en las que las partes no hayan
efectuado, en la forma y plazos previstos, las comunicaciones previstas
en el artículo 12 en relación con los derechos de tanteo
y retracto.
El nuevo régimen
legal de derechos de tanteo y retracto no resulta aplicable a las trasmisiones
anteriores a la entrada en vigor de la Ley. No obstante, alcanza a las
posteriores, aunque se refieran a viviendas calificadas como tales antes
de la entrada en vigor de la Ley y aunque su régimen de protección
no incluyese derechos de tanteo y retracto a favor de la Administración,
según resulta también del Reglamento de viviendas protegidas
de la Comunidad Autónoma de Andalucía y de desarrollo de
determinadas disposiciones de la Ley 13/2005 (aprobado por Decreto 149/2006,
de 25 de julio), la Orden de 20 de enero de 2006 de la Consejería
de Obras Públicas y la Instrucción de 29 de diciembre de
2005 de este mismo órgano (publicados en el Boletín Oficial
de la Junta de Andalucía, núms. 153, 16 y 5 de 8 de agosto,
25 de enero y 10 de enero de 2006, respectivamente). Ello no es objeto
de controversia en el presente proceso constitucional: los Diputados recurrentes
y las Letradas autonómicas están de acuerdo en que las previsiones
controvertidas permiten que la Administración pueda ejercer sus
derechos de tanteo y retracto en las trasmisiones posteriores a la entrada
en vigor de la Ley, aunque se refieran a viviendas calificadas como protegidas
con anterioridad y bajo un régimen jurídico que no preveía
tales derechos.
La impugnación
queda así acotada a la determinación de si los arts. 12 y
13 de la Ley 13/2005, al proyectarse sobre viviendas que fueron adquiridas
bajo la vigencia de regímenes de protección que no atribuían
a la Administración derechos de tanteo y retracto, vulneran el derecho
de propiedad (art. 33 CE) y el principio constitucional de irretroactividad
de las disposiciones restrictivas de derechos individuales (art. 9.3 CE).
4. Para resolver
la impugnación, empezaremos por constatar lo evidente: los preceptos
señalados limitan derechos, que en Andalucía atribuía
el ordenamiento jurídico a los titulares de vivienda protegida para
trasmitir estas sin que la Administración pudiera adquirirlas forzosamente
con preferencia sobre otros. La nueva regulación ha delimitado de
este modo, restringiéndola, la libertad con que contaban estos titulares
de viviendas protegidas para elegir comprador o adquirente, gravándoles,
además, con nuevas obligaciones de comunicación destinadas
a asegurar que la Junta de Andalucía pueda ejercer sus derechos
de adquisición preferente. Dicho de otro modo, el legislador andaluz
ha cambiado la posición jurídica de una serie de titulares
de vivienda protegida al variar el contenido estatutario de su derecho
de propiedad.
El derecho
restringido en este caso es el que había previamente atribuido la
propia Administración en el marco de una política social
que aseguró a su titular un régimen privilegiado de acceso
a una vivienda. No por ello este derecho queda desprovisto de las garantías
reconocidas en el art. 33 CE, sin perjuicio de lo que después se
dirá. Conforme a las SSTC 65/1987, de 21 de febrero, FF JJ 12 y
15, y 6/1983, de 4 de febrero, FJ 2, la garantía constitucional
del derecho de propiedad cubre también los derechos reconocidos
a través de acciones de protección social. La primera Sentencia
analizó la nueva configuración de los derechos atribuidos
frente a una mutualidad de previsión social a la luz de los arts.
33 y 9.3 CE, concluyendo que se ajustaba a estos imperativos constitucionales.
La segunda concluyó del mismo modo que una reducción del
régimen de beneficios fiscales del propietario de vivienda protegida
no vulneraba los arts. 33 y 9.3 CE, no porque estas previsiones constitucionales
no fueran aplicables, sino porque la regulación cuestionada se ajustaba
a ellas.
Sentado lo
anterior, es también claro que en el marco del Estado social (art.
1.1 CE), el legislador está autorizado a negar pura y simplemente
el derecho de propiedad por razones de utilidad pública e interés
general -con los límites que impone el art. 33.3 CE- o, sin llegar
hasta este extremo, a restringirlo para ajustar su contenido a los más
variados objetivos colectivos (arts. 33.2 y 128.1 CE) con la consiguiente
generación de “diferentes tipos de propiedades dotadas de estatutos
jurídicos diversos” (STC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 2;
204/2004, de
18 de noviembre, FJ 5); la Constitución reconoce el derecho a la
propiedad como un “haz de facultades individuales”, pero también
como “un conjunto de derechos y obligaciones establecidos, de acuerdo con
las leyes, en atención a valores o intereses de la comunidad” (STC
204/2004, de 18 de noviembre, FJ 5). El legislador puede de este modo articular
la función social de la propiedad imponiendo cargas o extrayendo
facultades del haz que él mismo ha asegurado previamente a través,
por ejemplo, de prohibiciones de construir edificaciones destinadas a residencia
o de instalar carteles de publicidad en la zona de la servidumbre de protección
de la ribera del mar (art. 25 de la Ley de Costas; STC 149/1991, de 4 de
julio, FFJ 2 y 8)], extinguir el contrato de arrendamiento de un inmueble
destinado a vivienda llegado el día del vencimiento pactado (STC
89/1994, de 17 de abril, FJ 5) o destinar una finca a cualquier aprovechamiento
incompatible con una rigurosa protección medioambiental (STC 170/1989,
de 19 de octubre, FJ 8).
En este caso,
el sometimiento del titular de viviendas protegidas a derechos de adquisición
preferente responde claramente a una finalidad de interés general:
el acceso a una vivienda digna por parte de personas necesitadas. La limitación
coadyuva a este objetivo porque sirve a la evitación del fraude
en las transacciones (el cobro de sobreprecios en “negro”) y a la generación
de bolsas de vivienda protegida de titularidad pública. La limitación
señalada se ampara de este modo en razones que, por lo demás,
son particularmente poderosas al entroncar con un pilar constitucional:
el compromiso de los poderes públicos por la promoción de
las condiciones que aseguren la efectividad de la integración en
la vida social (art. 9.2 CE), en general, y el acceso a una vivienda digna
(art. 47 CE), en particular. Conecta igualmente con el mandato constitucional
de protección social y económica de la familia (art. 39.1
CE), la juventud (art. 48 CE), la tercera edad (art. 50 CE), las personas
con discapacidad (art. 49 CE) y los emigrantes retornados (art. 42 CE).
La restricción
indicada tiene un limitado alcance. El sometimiento al ejercicio del derecho
de tanteo y retracto no afecta a la facultad en sí de trasmitir;
incide sólo sobre la de elegir adquirente. A su vez, tal limitación
afecta sólo a las trasmisiones inter vivos, no a las mortis causa.
Además, las trasmisiones inter vivos a las que se refiere son las
segundas y sucesivas y únicamente durante el periodo de vigencia
del régimen legal de protección. Por otra parte, estos derechos
de adquisición preferente, cuando se ejercen para evitar conductas
fraudulentas, funcionan como mecanismo de control de la regularidad de
las trasmisiones por lo que el titular incumplidor está obligado
a soportar los perjuicios consecuentes; perjuicios que en modo alguno pueden
reputarse sacrificios a los efectos de la indemnización prevista
en el art. 33.3 CE. En tal caso, la limitación funciona como instrumental
de otras que ya estaban previstas y, en particular, de la consubstancial
a todo régimen de trasmisión de vivienda con precio administrativo:
la prohibición de cobrar cantidades adicionales a los precios o
rentas fijados como máximos por la Administración.
En todo caso,
el ejercicio de estos derechos, aunque responda a fines distintos, no asociados
a comportamientos antijurídicos de los beneficiarios de viviendas
protegidas, no produce en abstracto perjuicios de relevancia desde la perspectiva
del control constitucional de las exigencias derivadas del art. 33 CE:
es habitual que al vendedor le sea indiferente quien sea el comprador.
En consecuencia, únicamente podría resultar perjudicado el
propietario que tenga interés en que el adquirente sea una persona
determinada y sólo si la Administración opta por ejercer
efectivamente sus derechos de tanteo y retracto. Ahora bien, incluso en
este caso, al menos desde la perspectiva de control abstracto que aquí
corresponde, ese perjuicio carece de significación porque no puede
reputarse sorpresivo ni inesperado en el marco de un sector del ordenamiento
necesariamente expuesto a una fuerte intervención pública
y a cambios normativos; ese sector es el que permitió en su momento
al trasmisor acceder a una vivienda en condiciones privilegiadas (mejores
de las que ofrece el mercado) a cambio de un régimen de uso y disposición
(más restringido que el ordinario del Derecho privado) que ya entonces
era especial y estaba fuertemente intervenido.
Consecuentemente,
la sujeción del titular de viviendas protegidas al ejercicio de
derechos de tanteo y retracto por parte de la Administración de
la Junta de Andalucía se ajusta al régimen constitucional
del derecho de propiedad (art. 33 CE).
5. Descartada
la lesión del derecho de propiedad (art. 33 CE), debemos abordar
seguidamente la cuestión relativa a la infracción del principio
constitucional de irretroactividad de las disposiciones restrictivas de
derechos individuales (art. 9.3 CE), que los Diputados recurrentes achacan
también a los arts. 12 y 13 de la Ley 13/2005, pues entienden que
el nuevo régimen de tanteo y retracto que establecen dichos preceptos
constituye una medida restrictiva del derecho a la propiedad privada, al
aplicarse a viviendas protegidas que fueron adquiridas bajo la vigencia
de regímenes jurídicos que no atribuían a la Administración
derechos de adquisición preferente.
Sin necesidad
de entrar a examinar la noción “derechos individuales” que emplea
el art. 9.3 CE, no puede aceptarse tampoco que los artículos impugnados
vulneren la interdicción de retroactividad contenida en el art.
9.3 CE. Como ya señalábamos desde nuestros primeros pronunciamientos
(SSTC 42/1986, de 10 de abril, FJ 3; 65/1987, de 21 de mayo, FJ 19), lo
que se prohíbe en ese artículo es la retroactividad entendida
como incidencia de la nueva ley en los efectos jurídicos ya producidos
de situaciones anteriores, de suerte que la incidencia en los derechos,
en cuanto a su proyección hacia el futuro, no pertenece al campo
estricto de la irretroactividad, sino al de la protección que tales
derechos, en el supuesto de que experimenten alguna vulneración,
hayan de recibir. En consonancia con ello, procede excluir la presencia
de efectos retroactivos constitucionalmente prohibidos en el presente caso.
Primeramente porque la eficacia de la norma se proyecta hacia situaciones
futuras, sin pretender establecer efectos derivados de una incompatibilidad
pro praeterito, a partir de una fecha fijada con anterioridad a la Ley.
Y, correspondientemente, porque no se ven afectadas las trasmisiones inter
vivos celebradas con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley. En consecuencia,
el régimen de los derechos de adquisición preferente regulado
en los arts. 12 y 13 no es inconstitucional.
6. Las impugnaciones
restantes se dirigen contra preceptos de la Ley 13/2005 que modifican la
LOUA para atribuir mayores competencias urbanísticas a la Junta
de Andalucía y regular técnicas de control autonómico
de la actividad local. Corresponde, en consecuencia, tomar en consideración
la doctrina constitucional relativa a las competencias locales, por un
lado, y al control autonómico de su ejercicio, por otro; doctrina
que pasamos a exponer a continuación.
A) En cuanto
a las competencias, la Constitución no precisa las que corresponden
a los entes locales (STC 32/1981, de 28 de julio, FJ 3). No obstante, el
art. 137 CE delimita en alguna medida el ámbito de los diversos
“poderes autónomos” al circunscribirlo a la “gestión de sus
respectivos intereses”, lo que “exige que se dote a cada ente de todas
las competencias propias y exclusivas que sean necesarias para satisfacer
el interés respectivo” (STC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 3). El legislador
básico estatal ha establecido criterios generales (arts. 2.1, 25.2,
26 y 36 LBRL) sin descender a la fijación detallada de las competencias
locales (STC 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 3). Consecuentemente, en
ámbitos de competencia autonómica, corresponde a las Comunidades
Autónomas especificar las atribuciones de los entes locales ajustándose
a esos criterios y ponderando en todo caso el alcance o intensidad de los
intereses locales y supralocales implicados [SSTC 61/1997, de 20 de marzo,
FJ 25 b);
40/1998, de
19 de febrero, FJ 39; 159/2001, de 5 de julio, FJ 12; 51/2004, de 13 de
abril, FJ 9]. Ello implica que, en relación con los asuntos de competencia
autonómica que atañen a los entes locales, la Comunidad Autónoma
puede ejercer en uno u otro sentido su libertad de configuración
a la hora de distribuir funciones, pero debe asegurar en todo caso el “derecho
de la comunidad local a participar a través de órganos propios
en el gobierno y administración” (STC 32/1981, FJ 4). Se trata de
que el legislador gradúe el alcance o intensidad de la intervención
local “en función de la relación existente entre los intereses
locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias” (SSTC 32/1981,
FJ 4, 170/1989, 19 de octubre, FJ 9, 51/2004, FJ 9, entre muchas; en el
mismo sentido, últimamente, SSTC 95/2014, de 12 de junio, FJ 5,
57/2015, de 18 de marzo, FJ 6, 92/2015, de 14 de mayo, FJ 4).
Esta doctrina,
“muy similar a la que luego fue acogida por la Carta Europea de la Autonomía
Local de 1985” (SSTC 159/2001, FJ 4; 240/2006, FJ 8), se ha proyectado
específicamente sobre el urbanismo. El legislador autonómico
está legitimado “para regular de diversas maneras la actividad urbanística,
y para otorgar en ella a los entes locales, y singularmente a los Municipios,
una mayor o menor presencia y participación en los distintos ámbitos
en los cuales tradicionalmente se divide el urbanismo (planeamiento, gestión
de los planes y disciplina)” (STC 159/2001, de 5 de julio, FJ 4). Ahora
bien, las Comunidades Autónomas no pueden perder de vista que el
urbanismo es un ámbito de interés municipal preferente, tal
como refleja el art. 25.2 LBRL; “no es necesario argumentar particularmente
que, entre los asuntos de interés de los Municipios y a los que
por tanto se extienden sus competencias, está el urbanismo” (SSTC
40/1998, de 19 de febrero, FJ 39; 159/2001, de 5 de julio, FJ 4; 204/2002,
de 31 de octubre, FJ 13; 104/2013, de 25 de abril, FJ 6). De modo que,
por imperativo de la garantía constitucional de la autonomía
local (arts. 137, 140 y 141.2 CE), las Comunidades Autónomas, a
la hora de configurar las competencias locales, deben graduar “la intensidad
de la participación del municipio” “en función de la relación
entre intereses locales y supralocales”. Así lo indicó la
STC 51/2004, FJ 12, para declarar la inconstitucionalidad de una previsión
autonómica que atribuía la competencia de iniciativa de la
modificación del planeamiento de forma concurrente al municipio
y a la Comisión de Urbanismo de Barcelona en el supuesto de que
“la modificación del Plan afect[e] a elementos con una incidencia
territorial limitada a un término municipal”: “Si la graduación
de la intensidad de la participación del municipio ha de llevarse
a cabo en función de la relación entre intereses locales
y supralocales, es claro que, cuando únicamente aparecen aquéllos
y no éstos, es necesario concluir que la competencia atribuida en
el segundo inciso del precepto cuestionado a la Comisión de Urbanismo
de Barcelona vulnera la autonomía municipal garantizada por los
arts. 137 y 140 CE”. Del mismo modo, la STC 57/2015, FJ 17 a), ha declarado
la inconstitucionalidad de una previsión autonómica que negaba
“todo margen de opción al municipio” al establecer que el planeamiento
“dirigirá los crecimientos urbanísticos hacia las zonas con
pendientes más suaves”; “no cabe vislumbrar en éste precepto
presencia alguna de intereses supramunicipales que justifiquen una determinación
urbanística que se impone al ayuntamiento por encima de cualquier
consideración sobre las características físicas del
terreno objeto de su actuación”.
B) En cuanto
a los controles sobre la actividad local, hay que distinguir los límites
directamente derivados de la Constitución de los añadidos
por el legislador básico del régimen local al amparo del
art. 149.1.18 CE.
La STC 4/1981
se ha referido a los primeros al perfilar el significado de la garantía
constitucional de la autonomía local (arts. 137, 140, 141.2 CE)
con relación a los controles que incluían varias leyes estatales,
especialmente el Texto Articulado y Refundido de las Leyes de Bases de
Régimen Local, aprobado por Decreto de 24 de junio de 1955. Según
razona su fundamento jurídico 3, los controles administrativos sobre
la actividad local deben estar previstos en normas legales; ser concretos
y precisos, no “genéricos e indeterminados que sitúen a las
Entidades locales en una posición de subordinación o dependencia
cuasi jerárquica de la Administración del Estado u otras
Entidades territoriales”; y tener por objeto actos en los que incidan intereses
supralocales, velando por la legalidad de la actuación local;
el control
de oportunidad de las decisiones correspondientes a la gestión de
los intereses locales es incompatible con la autonomía local, salvo
que concurra una justificación constitucional, de otro modo la toma
de decisión vendría a compartirse con una Administración
no directamente relacionada con los intereses locales involucrados. En
esta línea, la posterior STC 14/1981, de 29 de abril, FJ 6, aclaró
que la suspensión de actos locales como método de control
administrativo es constitucionalmente admisible respecto de los que vulneren
competencias de otra Administración; no cabe si responde a la defensa
genérica de la legalidad en el ámbito estricto de las competencias
locales.
Respecto de
los límites del segundo tipo, hay que tomar en consideración
las bases del régimen local. Conforme a ellas, las Administraciones
estatal o autonómicas pueden exigir judicialmente la suspensión
y la anulación del acto local que vulnere el ordenamiento jurídico
(art. 65 LBRL), menoscabe sus competencias, interfiera en su ejercicio
o exceda de la competencia de dicho ente (art. 66 LBRL). Hay también
controles propiamente administrativos: la suspensión acordada por
el Delegado del Gobierno, previo requerimiento infructuoso al ente local,
de actos que atenten gravemente contra el interés general de España,
seguida de su impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa
(art. 67 LBRL); la sustitución del ente local por parte de la Administración
estatal o autonómica por incumplimiento que afecte gravemente a
las competencias estatales o autonómicas de las obligaciones legalmente
impuestas que cuenten con cobertura económica garantizada (art.
60 LBRL); y la disolución de los órganos de la corporación
local, acordada por el Consejo de Ministros a iniciativa propia y con conocimiento
del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma correspondiente
o a solicitud de éste y, en todo caso, previo acuerdo favorable
del Senado, en el supuesto de que la gestión de dichos órganos
sea gravemente dañosa para los intereses generales y suponga un
incumplimiento de sus obligaciones constitucionales (art. 61 LBRL).
El legislador
autonómico debe respetar la LBRL y, por tanto, el modelo de control
de la actividad local que esta ha establecido en cuanto expresión
de autonomía local legalmente garantizada. Como consecuencia de
ello, este Tribunal ha declarado la inconstitucionalidad de previsiones
autonómicas en materia de urbanismo que permitían que la
Administración de la Comunidad Autónoma suspendiese acuerdos
locales o ejerciese competencias municipales por sustitución sin
ajustarse a aquellas previsiones básicas.
Respecto de
la suspensión, el Tribunal ha entendido que, conforme a los arts.
65 y 66 LBRL, “sólo es potestad de los Tribunales” de modo que ha
quedado “suprimida toda potestad de suspender de las autoridades administrativas
y gubernativas (salvo la que se confiere al Delegado de Gobierno en el
art. 67)” (SSTC 213/1988, de 11 de noviembre, FFJJ 2 y 3, 259/1988, de
22 de diciembre, FJ 2). Ciertamente, si el legislador autonómico
atribuye a la Administración de la Comunidad Autónoma el
poder de suspender licencias manifiestamente ilegales libradas por Ayuntamientos,
está con ello tratando de proteger un indudable interés general
ante “el hecho, de común experiencia, de que quienes se ven amenazados
en el disfrute de una licencia ilegal aceleran las obras y redoblan el
ritmo de sus trabajos, intentando convertir las infracciones en hechos
consumados”. Sin embargo, debe entenderse que tal previsión autonómica
es inconstitucional porque las normas de la LBRL “deben servir como punto
de referencia para enjuiciar la constitucionalidad de la Ley” sin que corresponda
“pronunciarnos sobre si la suspensión administrativa que establece
el precepto cuestionado protege los intereses públicos a los que
sirve la ordenación urbanística con un grado mayor de efectividad
que el régimen establecido por la L.B.R.L” (STC 46/1992, de 2 de
abril, FFJJ 2 y 3).
En cuanto a
los controles por sustitución, el legislador autonómico puede
regularlos respetando los “elementos relevantes” del régimen establecido
en el art. 60 LBRL en cuanto reflejo de “las exigencias del canon de constitucionalidad”
de modo tal que no cabe “un mayor o más intenso control por parte
de la Administración autonómica y una correlativa merma de
la autonomía local”. Así lo afirmó la STC 159/2001,
de 5 de julio, al enjuiciar un precepto autonómico que autorizaba
a un gerente de la Comunidad Autónoma de Cataluña o a una
comisión especial de la comisión de urbanismo a ejercer las
necesarias atribuciones de la Corporación municipal ante el incumplimiento
grave de las obligaciones derivadas de la ley o del planeamiento urbanístico
o actuaciones con notoria negligencia en general. Consideró que
correspondía contrastar cada uno de los extremos de la norma autonómica
sectorial impugnada con el art. 60 LBRL. Concluyó que “el precepto
cuestionado resulta más limitativo de la capacidad decisoria de
los entes locales, toda vez que no exige expresamente que el incumplimiento
afecte a competencias de otras Administraciones, que omite el requerimiento
previo y que prevé un supuesto de hecho (la negligencia) distinto
y adicional”.
Por tal razón,
la “norma altera así el sistema establecido en el canon de constitucionalidad
aplicable” (FJ 7).
Este Tribunal
ha tenido oportunidad de precisar que la señalada inconstitucionalidad
mediata no se produce en dos circunstancias: cuando la regulación
autonómica controvertida prevé un control sin contradecir
verdaderamente los arts. 60, 61, 65 y 66 LBRL o cuando no establece propiamente
un control administrativo de la actividad local. La STC 11/1999, de 11
de febrero, ha desarrollado el primer criterio al enjuiciar la previsión
que habilitaba a una Consejería autonómica para, previo requerimiento
al Alcalde de la Corporación, ordenar la paralización de
actos de edificación y uso del suelo realizados sin licencia o incursos
en nulidad de pleno derecho, así como para ejercer las competencias
municipales sobre tal actuación. La Sentencia consideró que
la paralización y ejecución sustitutoria de actos locales
incursos en nulidad de pleno derecho contradecía los arts. 65 y
66 LBRL; conforme a estos estos preceptos la apreciación de la ilegalidad
de aquellos actos locales sólo puede corresponder a los Tribunales
(FJ 4). Sin embargo, declaró la no inconstitucionalidad de la previsión
de “sustitución cuando los actos de edificación y uso del
suelo se realicen sin licencia”; se ajusta al art. 60 LBRL. Según
se afirma, la sustitución indicada resulta constitucionalmente viable,
pues “no se está en presencia de un juicio o control de legalidad,
sino de un acto de mera comprobación” (FJ 5). El art. 60 LBRL permite
al Estado o la Comunidad Autónoma sustituir al ente local a partir,
no de “un elemento de valoración jurídica”, sino de “datos
susceptibles de mera comprobación”, en particular, el incumplimiento
de obligaciones impuestas a los entes locales con cobertura económica
garantizada. Consecuentemente, la norma básica daba cobertura en
este caso a la señalada previsión autonómica de un
control administrativo de sustitución.
En cuanto al
segundo criterio, este Tribunal ha declarado la no inconstitucionalidad
de la previsión que autoriza a un Gobierno autonómico para,
decidida la iniciación de la formación de un plan especial
de naturaleza ambiental, decretar la suspensión cautelar de los
actos de uso del suelo y de la edificación, aun cuando estuvieran
amparados por licencia o autorización. La suspensión cautelar
prevista no debe sujetarse al régimen básico de controles
de la actividad local por no tratarse de una verdadera técnica de
control administrativo de la legalidad de los acuerdos locales. Su fundamento
“no es la defensa de la legalidad”, sino “evitar el riesgo de que las obras
y aprovechamiento que se lleven a cabo durante el tiempo empleado en tramitar
y aprobar definitivamente la disposición protectora “generen o consoliden
situaciones que, aunque conformes con la ordenación aún vigente,
sean contradictorias con las disposiciones y las limitaciones que se vayan
a aprobar para proteger el espacio natural” (STC 148/1991, FFJJ 5 y 6;
en el mismo sentido, STC 36/1994, de 10 de febrero, FJ 7). Del mismo modo,
la STC 159/2001, de 5 de julio, FJ 12, ha declarado la no inconstitucionalidad
de la atribución a la Administración autonómica, en
lugar de a los Ayuntamientos, de la competencia de aprobación definitiva
del planeamiento derivado (planes parciales y planes especiales de desarrollo
del plan general de ordenación urbana). La Sentencia parte de que
tal aprobación no constituye estrictamente un control administrativo,
por lo que debe examinarse sólo a la luz de la garantía constitucional
de la autonomía local.
7. Descrita
la doctrina constitucional sobre las competencias de los entes locales
y el control autonómico de su ejercicio, corresponde proyectarla
sobre las impugnaciones realizadas por los Diputados recurrentes. A tal
efecto no seguiremos el orden con el que las formula la demanda, sino el
que aconseja la claridad expositiva.
A) Se impugnan
conjuntamente los apartados 11 y 13 del art. 28 de la Ley andaluza 13/2005,
que modifican los arts. 188.1 y 195.1, respectivamente, de la LOUA. El
art. 188 LOUA, sobre “competencias de la Comunidad Autónoma de Andalucía
en materia de protección de la ordenación urbanística”,
establece en su apartado primero:
“En las actuaciones
llevadas a cabo sin licencia u orden de ejecución, la Consejería
con competencias en materia de urbanismo, transcurridos diez días
desde la formulación del requerimiento al Alcalde para que adopte
el pertinente acuerdo municipal sin que se haya procedido a la efectiva
suspensión de dichas actuaciones, podrá adoptar las medidas
cautelares de suspensión previstas en el artículo 181.1 cuando
los actos o los usos correspondientes:
a) Supongan
una actividad de ejecución realizada sin el instrumento de planeamiento
preciso para su legitimación.
b) Tengan por
objeto una parcelación urbanística en terrenos que tengan
el régimen del suelo no urbanizable.
c) Comporten
de manera manifiesta y grave una de las afecciones previstas en el artículo
185.2.B) de esta Ley.” El art. 195 LOUA, sobre “competencia para iniciar,
instruir y resolver” los procedimientos sancionadores por las infracciones
urbanísticas reguladas en la Ley, dispone en su apartado primero:
“La competencia
para iniciar y resolver los procedimientos sancionadores corresponde:
a) Al Alcalde
del correspondiente municipio o al concejal en quien delegue.
b) A la Consejería
competente en materia de urbanismo cuando el acto o uso origen del expediente
sea de los contemplados en los párrafos a), b) o c) del artículo
188.1 de esta Ley, previo requerimiento al Alcalde para que en el plazo
máximo de quince días inicie el correspondiente procedimiento
sancionador, sin que dicho requerimiento hubiera sido atendido, o, directamente,
cuando la citada Consejería hubiese adoptado la medida cautelar
de suspensión de conformidad con lo previsto en el artículo
188 de esta Ley.
El transcurso
del citado plazo de quince días, sin ser atendido, dará lugar,
además, a cuantas responsabilidades civiles, administrativas y penales
se deriven legalmente.
Asimismo, le
corresponderá la competencia cuando los actos constitutivos de la
infracción se realicen al amparo de licencia o, en su caso, en virtud
de orden de ejecución, que hayan sido anuladas a instancia de la
Administración Autonómica.” La impugnación no alcanza
al art. 195.1 a), que atribuye al Alcalde la competencia para iniciar y
resolver los procedimientos sancionadores. Tampoco al último párrafo
del art. 195.1 b), que configura como competencia propia de la Administración
autonómica la iniciación y resolución de determinados
procedimientos sancionadores. La demanda discute sólo el art. 188.1
y los dos primeros párrafos del art. 195.1 b) por permitir que la
Administración autonómica ejerza competencias municipales
en sustitución del Ayuntamiento sin ajustarse al art. 60 LBRL. Considera
que conforme a este artículo el tiempo del que debe disponer el
ente local para responder al requerimiento formulado por la Comunidad Autónoma
nunca puede ser inferior a un mes. Al establecer plazos de 10 y 15 días,
respectivamente, los preceptos impugnados estarían “dificultando
enormemente, y casi impidiendo, las posibilidades de intervención
del municipio, y facilitando que se llegue a la subrogación de la
Comunidad Autónoma en la legítima posición municipal”.
Los preceptos
controvertidos, en la medida en que regulan un control por sustitución,
deben, en efecto, contrastarse con el art. 60 LBRL. Este artículo
asegura al ente local un plazo mensual a partir del requerimiento para
ejercer autónomamente sus competencias. El indicado plazo constituye
un “elemento relevante” por reflejar una exigencia de autonomía
local que el legislador autonómico no está autorizado a rebajar
(STC 159/2001, de 5 de julio, FJ 7); la regulación autonómica
que lo redujera estaría con ello rebajando el margen de que disponen
los entes locales para ejercer sus competencias con limitación consecuente
del estándar de autonomía local que ha querido garantizar
el legislador básico estatal. En el presente caso, los preceptos
impugnados, al establecer plazos menores, alteran el nivel de autonomía
local que asegura el art. 60 LBRL y, con ello, invaden la competencia estatal
en materia de bases del régimen local (art. 149.1.18 CE).
No cabe duda
de que a través de estos breves plazos el legislador andaluz ha
pretendido impulsar una intervención administrativa pronta y eficaz
que evite los hechos consumados, lo que es relevante en el terreno de la
legalidad urbanística, tal como ha razonado la Letrada de la Junta
de Andalucía. Sin embargo, este Tribunal ya ha tenido la oportunidad
de aclarar que no le corresponde pronunciarse sobre si regulaciones de
este tipo protegen los intereses públicos con más efectividad
que el régimen de controles de la LBRL (STC 46/1992, de 2 de abril,
FFJJ 2 y 3). Le corresponde sólo contrastar tales regulaciones con
los elementos relevantes de la LBRL declarando la inconstitucionalidad
de las primeras si hay efectiva contradicción con los segundos,
como ocurre en el presente caso.
Conviene, en
fin, realizar otra precisión, que será relevante al afrontar
la impugnación siguiente. Conforme al art. 60 LBRL, el incumplimiento
que autoriza a la Administración autonómica a ejercer tareas
encomendadas a los entes locales debe afectar “al ejercicio de competencias”
“de la Comunidad Autónoma”. El art. 188.1 LOUA no se ajusta enteramente
a esta exigencia al vincular el ejercicio sustitutivo de las competencias
locales a otros criterios [letras a), b) y c)], que atienden al nivel de
gravedad de la infracción urbanística. No puede afirmarse
que el criterio de la gravedad se ajuste al de la afectación competencial,
que es el que impone la legislación básica.
A este respecto,
corresponde insistir en que las Comunidades Autónomas pueden aplicar
directamente el régimen de controles que ha establecido agotadoramente
la legislación básica estatal y, si regulan el ejercicio
autonómico por sustitución de competencias locales, pueden
sólo concretar el previsto en esa legislación básica,
pero ajustándose fielmente a sus “elementos relevantes”. Ciertamente,
no puede excluirse en abstracto que las competencias autonómicas
puedan llegar a resultar afectadas en supuestos tipificados por la Ley
controvertida ni, en consecuencia, que la Administración de la Junta
de Andalucía pueda llegar a estar habilitada para tutelar intereses
supramunicipales ejerciendo el control regulado en el art. 60 LBRL. Ahora
bien, el legislador andaluz se ha separado de un elemento relevante de
esta determinación básica al delimitar los presupuestos habilitantes
de la intervención autonómica sustitutiva a partir de un
criterio diferente al de la afectación competencial, por más
que en casos concretos pudiera llegar a aceptarse el ejercicio autonómico
de la potestad de control ex art. 60 LBRL. De modo que también por
esta razón el art. 188.1 LOUA incurre en inconstitucionalidad; declaración
que también ha de extenderse al art. 195.1 b) de la misma Ley en
la medida en que dicho precepto, en conexión con el anterior, atribuye
a la Consejería competente en materia de urbanismo la iniciación
y resolución de los expedientes sancionadores cuando el acto o uso
del expediente sea alguno de los contemplados en los tres párrafos
del art. 188.1, que hemos declarado inconstitucional.
Consecuentemente,
procede declarar la inconstitucionalidad y nulidad de los arts. 188.1 y
195.1 b), párrafos primero y segundo, de la LOUA en la redacción
dada por los apartados 11 y 13, respectivamente, del art. 28 de la Ley
andaluza 13/2005.
B) Se impugna
el art. 28.9 de la Ley andaluza 13/2005, que añade un nuevo apartado
5 al art. 183 LOUA, que dispone:
“El Ayuntamiento
o la Consejería con competencias en materia de urbanismo, en su
caso, sin perjuicio de la correspondiente medida de suspensión acordada,
dispondrá la inmediata demolición de las actuaciones de urbanización
o edificación que sean manifiestamente incompatibles con la ordenación
urbanística, previa audiencia del interesado, en el plazo máximo
de un mes”.
La demanda
razona que el apartado transcrito instituye un nuevo control de legalidad
contrario a la garantía constitucional de la autonomía local
por permitir, sin necesidad de requerimiento previo, que la Comunidad Autónoma
suplante a la entidad local en supuestos de mero interés local.
El precepto
se refiere a una concreta facultad de restablecimiento del orden jurídico
perturbado (demolición de construcciones manifiestamente ilegales)
que corresponde tanto a los Ayuntamientos como a la Administración
autonómica. Las facultades autonómicas de restauración
de la legalidad urbanística están reguladas más ampliamente
en el art. 188 LOUA, relativo, precisamente, a las “competencias de la
Comunidad Autónoma de Andalucía en materia de protección
urbanística”. Tal precepto establece el procedimiento a seguir por
aquella Consejería para reaccionar ante construcciones realizadas
sin licencia u orden de ejecución en los supuestos descritos en
las letras a), b) y c) del art. 188.1. Las intervenciones de la indicada
Consejería consisten en la adopción, por un lado, de “medidas
cautelares de suspensión” (art. 188.1 LOUA) y, por otro, de “medidas
necesarias para la reparación de la realidad física alterada”
(art. 188.3 LOUA). Las medidas cautelares son las que la Consejería
puede establecer “transcurridos diez días desde la formulación
del requerimiento al Alcalde para que adopte el pertinente acuerdo municipal
sin que se haya procedido a la efectiva suspensión de dichas actuaciones”.
Se trata de la previsión que hemos declarado inconstitucional y
nula en la letra A) de este fundamento jurídico. El art. 188.3 LOUA
regula las otras medidas del modo siguiente:
“Cuando se
lleve a cabo alguno de los actos o usos previstos en el apartado 1, la
Consejería con competencias en materia de urbanismo, transcurrido
sin efecto un mes desde la formulación de requerimiento al Alcalde
para la adopción del pertinente acuerdo municipal, podrá
adoptar las medidas necesarias para la reparación de la realidad
física alterada. Todo ello sin perjuicio de la competencia municipal
para la legalización, mediante licencia, de los actos y usos, cuando
proceda”.
Conforme a
este precepto, la Consejería puede acordar “las medidas necesarias
para la reparación de la realidad física alterada” “transcurrido
sin efecto un mes desde la formulación de requerimiento al Alcalde
para la adopción del pertinente acuerdo municipal”. Como destaca
la Letrada del Parlamento de Andalucía, fluye con naturalidad la
interpretación de que una de estas medidas es la descrita en la
disposición impugnada: la “inmediata demolición de las actuaciones
de urbanización o edificación manifiestamente incompatibles
con la ordenación urbanística” que “en su caso” corresponde
a la Consejería conforme al precepto recurrido (art. 183.5 LOUA)
constituye así una de las medidas que este órgano autonómico
puede acordar ajustándose al procedimiento regulado en el art. 188.3
LOUA.
Consecuentemente,
el art. 183.5, leído en conexión con el art. 188.3, establece
un control administrativo de la actividad local que permite a la Consejería
acordar por sí la demolición en los supuestos de las letras
a), b) y c) del art. 188.1 si en el plazo de un mes el Alcalde no atiende
el requerimiento previo “para la adopción del pertinente acuerdo
municipal” (art. 188.3 LOUA). Corresponde, pues, contrastar este control
administrativo con el art. 60 LBRL y verificar si el primero se ajusta
a los elementos relevantes que regula el segundo.
En la letra
A) del este fundamento jurídico hemos declarado la inconstitucionalidad
y nulidad del art. 188.1 LOUA razonando que no asegura que la adopción
por parte de la Administración autonómica de medidas cautelares
de suspensión en sustitución del Ayuntamiento se produzca
ante la afectación de las competencias autonómicas, que es
lo que exige la el art. 60 LBRL; el criterio de la gravedad que traslucen
sus letras a), b) y c) no se corresponde con el de la afectación
de las competencias autonómicas que recoge el art. 60 LBRL. Ello
es relevante ahora porque la previsión que estamos examinando (art.
183.5 LOUA), leída en conexión con el art. 188.3 LOUA, se
apoya en el art. 188.1 LOUA para delimitar los supuestos en que la Administración
autonómica puede ordenar por sí la demolición previo
requerimiento infructuoso al Alcalde. De modo que la LOUA se ha separado
del criterio de la afectación de las competencias autonómicas
que impone el art. 60 LBRL también cuando regula la adopción
por sustitución de las “medidas necesarias para la reparación
de la realidad física alterada” (art. 188.3 LOUA), en general, y
la “demolición de las actuaciones de urbanización o edificación
que sean manifiestamente incompatibles con la ordenación urbanística”
(art. 183.5 LOUA), en particular.
Consecuentemente,
corresponde declarar que el inciso “o la Consejería con competencias
en materia de urbanismo, en su caso” del art. 183.5 LOUA, en la redacción
dada por el art. 28.9 de la Ley andaluza 13/2005, es inconstitucional y
nulo. Tal declaración debe extenderse por conexión o consecuencia
(art. 39.1 LOTC) al art. 188.3 LOUA; esta es la norma que regula las condiciones
en que la Consejería puede acordar la demolición prevista
en el art. 183.5 LOUA y, por tanto, la que determina su inconstitucionalidad
al permitir las medidas sustitutivas de reparación de la realidad
física alterada sin ajustarse al art. 60 LBRL.
Declarada la
inconstitucionalidad de los apartados 1 y 3 del art. 188 LOUA, corresponde
examinar si procede hacer extensible esta declaración a los apartados
restantes.
El apartado
2 dispone: “La Administración que haya adoptado la medida cautelar
prevista en el apartado anterior lo pondrá inmediatamente en conocimiento
de la otra Administración, que deberá abstenerse de ejercer
dicha competencia”. El apartado 4 establece: “El transcurso de los plazos
citados en los apartados 1 y 3, sin que sea atendido el correspondiente
requerimiento, dará lugar, además, a cuantas responsabilidades
civiles, administrativas y penales se deriven legalmente”. Ambas previsiones
complementan la regulación establecida en los apartados 1 y 3, que
hemos declarado inconstitucionales y nulos, por lo que a ellas debe extenderse
también esta declaración.
C) Se impugna
el art. 28.1 de la Ley andaluza 13/2005, que añade un apartado 4
al art. 31 LOUA, que dispone:
“En los casos
de grave incumplimiento por los municipios en el ejercicio de competencias
urbanísticas que impliquen una manifiesta afectación a la
ordenación del territorio y urbanismo competencia de la Comunidad
Autónoma de Andalucía, el Consejo de Gobierno, con audiencia
al municipio afectado, dictamen del Consejo Consultivo de Andalucía
y previo informe favorable del Parlamento de Andalucía, podrá
atribuir a la Consejería competente en estas materias el ejercicio
de la potestad de planeamiento que corresponde a los municipios conforme
al apartado 1 de este artículo.
El Acuerdo
del Consejo de Gobierno delimitará el ejercicio de dicha potestad
necesario para restablecer y garantizar las competencias afectadas, las
condiciones para llevarlo a cabo, con la intervención del municipio
en los procedimientos que se tramiten en la forma que se prevea en el mismo
Acuerdo, y el plazo de atribución, que en ningún caso será
superior a cinco años desde su adopción.
Dicho Acuerdo
se pronunciará sobre la suspensión de la facultad de los
municipios de firmar convenios de planeamiento a los que se refiere el
artículo 30 de la presente Ley, atribuyendo la misma a la Consejería
competente en materia de ordenación del territorio y urbanismo.”
Según la demanda, el precepto contradice el art. 60 LBRL, que no
permite una sustitución general en materia de planteamiento urbanístico.
A su vez, el art. 60 LBRL condicionaría la potestad de sustitución
al incumplimiento de obligaciones legalmente impuestas, mientras que el
precepto autonómico partiría de “una subjetiva apreciación
sobre el ejercicio de las competencias urbanísticas para comprobar
y considerar si se está afectando negativamente a los valores que
debe proteger la ordenación del territorio y el urbanismo tal y
como lo entiende la Comunidad Autónoma”. Se subraya también
que, a diferencia del art. 60 LBRL, el precepto impugnado no contempla
plazo alguno de requerimiento al municipio y se califica de deslegalización
no aceptable la parte del precepto que remite al Acuerdo del Consejo de
Gobierno en lo relativo a las condiciones de ejercicio de la potestad señalada.
Se trata, según el recurso, de “mecanismos de control y tutela que
no están previstos en el bloque de la constitucionalidad”.
El legislador
andaluz ha ponderado los intereses locales al autorizar la sustitución
sólo en presencia de exigentes presupuestos de carácter tanto
sustantivo (gravedad del incumplimiento y manifiesta afectación
de la ordenación del territorio y urbanismo de la Comunidad de Andalucía)
como formal (informe favorable del Parlamento andaluz, dictamen del Consejo
Consultivo de Andalucía, Acuerdo del Consejo de Gobierno), entre
ellos, la “audiencia al municipio afectado”. La cuestión es si los
ha ponderado suficientemente o, más precisamente, si para proteger
intereses supramunicipales ha articulado una intervención autonómica
excesiva o manifiestamente desproporcionada.
El precepto
no exige el previo requerimiento al municipio incumplidor, sin que pueda
entenderse implícito en la “audiencia al municipio afectado”, como
pretende la Letrada del Parlamento andaluz. Tal audiencia permitirá
al municipio alegar sobre la legalidad, conveniencia y términos
de la sustitución, pero el modo en que está regulada no asegura
que sirva para poner en manos del Ayuntamiento la evitación de la
intervención mediante el cumplimiento autónomo de las obligaciones
asociadas a sus competencias urbanísticas. Hay que notar que el
requerimiento es un presupuesto necesario de todo control administrativo
por sustitución que arraiga directamente en la garantía constitucional
de la autonomía local. No es constitucionalmente aceptable que la
Administración autonómica ocupe ámbitos competenciales
que el legislador ha atribuido ordinariamente al municipio para la tutela
de los intereses de su comunidad territorial, si antes no le da la oportunidad
de cumplir sus obligaciones en un plazo razonable y, por tanto, de corregir
por sí las disfunciones verificadas.
Dicho de otro
modo: la ley debe definir suficientemente los presupuestos materiales y
procedimentales del control y, en particular, las garantías que
permitan al ente local evitar la subrogación mediante el cumplimiento
autónomo de sus competencias.
A su vez, el
precepto asocia el defectuoso ejercicio de cualesquiera “competencias urbanísticas”
municipales con la posibilidad de que la Comunidad Autónoma ejecute
una muy específica y relevante competencia urbanística municipal,
el planeamiento urbanístico. De modo que la literalidad de la norma
da a entender que la competencia local ejercitable por sustitución
puede ser distinta de la que desplegó el municipio con incumplimiento
grave. A su vez, la previsión impugnada entrega a la Comunidad Autónoma
todo el planeamiento urbanístico, esto es, una competencia de interés
local preferente y en cuyo ejercicio ordinario por parte de los Ayuntamientos
ya están presentes los intereses supralocales a través de
otras técnicas, singularmente trámites de informe preceptivo
de la Comunidad o de aprobación autonómica definitiva (art.
33 LOUA). Lo hace, ciertamente, ante las circunstancias especiales antedichas
en el marco de un procedimiento rodeado de cautelas y con previsión
de una participación local, pero por un tiempo que puede llegar
a los cinco años. Ello implica que, conforme a la disposición
recurrida, la afectación de los intereses supramunicipales puede
llegar a justificar el ejercicio sistemático y durante largo tiempo
de una potestad fuertemente discrecional que encierra infinidad de decisiones
que atañen al municipio exclusiva o prevalentemente. No puede perderse
de vista que la potestad relativa a “la configuración del asentamiento
urbano municipal” como “marco regulador del espacio físico de la
convivencia de los vecinos” es una “tarea comprendida prioritariamente
en el ámbito de los intereses del municipio” sobre la que “se proyectan”
de “forma especialmente intensa las exigencias de la autonomía municipal”.
Por eso “la ordenación urbanística del territorio municipal
es tarea que fundamentalmente corresponde al municipio” y “la intervención
de otras Administraciones se justifica sólo en la medida en que
concurran intereses de carácter supramunicipal” (STC 51/2004, FJ
12).
Consecuentemente,
el legislador andaluz ha previsto un control autonómico con tintes
sancionadores que no ha ponderado suficientemente los intereses locales
implicados en lo que hace tanto a la definición de los incumplimientos
habilitantes y del procedimiento para acordar la sustitución como
a la intensidad y alcance de las competencias ejercitables por parte de
la Comunidad Autónoma. Téngase en cuenta que, conforme a
la doctrina constitucional, la gestión gravemente dañosa
de los intereses de la propia entidad local no es suficiente para que el
legislador pueda autorizar a la Administración General del Estado
la sustitución de la corporación en el ejercicio de sus competencias;
sí, en cambio, la afectación grave de los intereses generales,
si la sustitución “tiene una eficacia limitada temporalmente, de
acuerdo con un criterio razonable” [STC 4/1981, FJ 10 D)].
Cumple, por
tanto, apreciar que el art. 31.4 LOUA es contrario a la garantía
constitucional de la autonomía municipal (arts. 137 y 140 CE). No
se ajusta tampoco, como no podía ser de otro modo, al art. 60 LBRL
por lo que invade también la competencia estatal en materia de bases
de régimen local (art. 149.1.18 CE): la previsión impugnada,
al igual que la enjuiciada en la STC 159/2001, de 5 de julio, FJ 7, limita
más que la señalada previsión básica la capacidad
decisoria de los entes locales.
Corresponde,
pues, declarar que el art. 31.4 LOUA, en la redacción dada por el
art. 28.1 de la Ley 13/2005, del Parlamento de Andalucía, es inconstitucional
y nulo.
D) Los Diputados
recurrentes impugnan el art. 23.4 de la Ley andaluza 13/2005, que añade
una nueva letra c) al art. 18.3 LOUA conforme a la que:
“En las áreas
o sectores que contengan reservas de terrenos para viviendas de protección
oficial u otros regímenes de protección pública, el
Plan General de Ordenación Urbanística o, en su defecto,
el instrumento de planeamiento que contenga la ordenación detallada
especificará los plazos para el inicio y terminación de estas
viviendas, plazos que deberán contar con informe favorable de la
Consejería competente en materia de vivienda, que lo ha de emitir
en un mes, transcurrido el cual se entenderá aprobado el plazo que
contenga el instrumento de planeamiento.” La impugnación se contrae
a la exigencia del informe favorable de la Consejería competente
en materia de vivienda en relación con la fijación de los
plazos para la iniciación y terminación de viviendas de protección
oficial dentro del plan general o el instrumento que contenga la ordenación
detallada. Ello debilitaría excesivamente la autonomía local
en un ámbito de clara vocación localista, convirtiendo en
accesoria la intervención municipal sin que el Ayuntamiento sea
reconocible como instancia autónoma e individualizada de toma de
decisiones. El legislador autonómico habría desconocido normas
estatales básicas, como los arts. 25.2 d) y 62 LBRL, que conciben
el urbanismo como competencia propia municipal y aseguran la participación
local en ámbitos en que resulta difícil o inconveniente la
asignación diferenciada de facultades.
Corresponde
apreciar en primer término que el informe vinculante previsto en
el precepto impugnado no es una técnica de control sometida al régimen
establecido en los arts. 60, 61, 65 y 66 LBRL. Se está ante un mecanismo
destinado a lograr la “acomodación o integración entre dos
competencias concurrentes” [SSTC 103/1989, de 8 de junio, FJ 7 a);
40/1998, de
19 de febrero, FJ 38], en este caso, la tutela de los intereses supralocales
en materia de vivienda y urbanismo, que corresponde a la Comunidad Autónoma
(art. 56 EAA), y la gestión de los intereses estrictamente municipales,
que corresponde, en principio, a los Ayuntamientos [arts. 137 y 140 CE;
art. 25.2 d) LBRL; art. 92.2 b) EAA]. Por tanto, la previsión impugnada
debe examinarse a la luz de la garantía constitucional de la autonomía
municipal (arts. 137 y 140 CE) de modo tal que deberá comprobarse
si la intensidad de la intervención autonómica resulta desproporcionada
a la luz de la intensidad de los intereses locales y supralocales implicados
(STC 51/2004, FJ 12). Así lo hemos declarado recientemente en la
STC 57/2015, FJ 16 b), en relación con un informe vinculante de
la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo
de la Comunidad Autónoma de Cantabria en el procedimiento de autorización
de construcciones en suelo no urbanizable.
Concluimos
que la previsión indicada no es inconstitucional en la medida en
que atiende a aspectos que trascienden “la esfera de lo municipal” y “deja
incólumes las potestades municipales” para el otorgamiento o denegación
de la licencia o autorización “en función de criterios estrictamente
urbanísticos” [en el mismo sentido, STC 92/2015, FJ 7 b)].
No puede dudarse
de que concurren fuertes intereses supramunicipales en materia de vivienda.
Justamente para atenderlos el art. 56.1 a) EAA atribuye competencias a
la Comunidad Autónoma de Andalucía en ese ámbito de
modo que pueda definir “y llevar a cabo una política de vivienda
propia” [SSTC 152/1988, de 20 de julio, FJ 4; 59/1995, de 17 de mayo, FJ
3; 139/2013, de 8 de julio, FJ 3; 141/2014, FJ 8 b)]. Las políticas
de vivienda tratan de facilitar el acceso a una vivienda digna a personas
necesitadas, que es un objetivo constitucional primordial (arts. 9.2 y
47 CE) que guarda relación con la protección social y económica
de la familia (art. 39.1 CE), la juventud (art. 48 CE), la tercera edad
(art. 50 CE), las personas con discapacidad (art. 49 CE) y los emigrantes
retornados (art. 42 CE) así como con la construcción como
factor de desarrollo económico y generador de empleo (art. 40.1
CE). Tan es así, que la doctrina constitucional ha entendido amparadas
en el art. 149.1.13 CE (“bases y coordinación de la planificación
general de la actividad económica”) determinadas intervenciones
estatales en este ámbito (SSTC 152/1988, FJ 4; 112/2013, de 9 de
mayo, FJ 3;
139/2013, FJ
3). En relación con el planeamiento, al examinar una previsión
autonómica que obliga a destinar a uso residencial de vivienda sujeta
a algún régimen de protección especial un determinado
porcentaje de suelo urbanizable, la STC 57/2015, FJ 17 b) ha declarado
específicamente que “es evidente la imbricación de los intereses
municipales “concretados en la potestad de planeamiento urbanístico
del territorio” y supramunicipales “aquí, los relativos a la política
de vivienda”, que justifica y aun exige la instrumentación de técnicas
que aseguren la satisfacción de las necesidades de vivienda de los
sectores sociales más desfavorecidos”.
La determinación
de los plazos de inicio y terminación de las viviendas protegidas,
en especial, afecta a intereses que exceden del ámbito estrictamente
local; de su cumplimiento depende en parte la realización práctica
de las políticas propias que adopta la Comunidad Autónoma.
A su vez, la previsión impugnada incide limitadamente sobre las
competencias urbanísticas municipales; afecta a un aspecto muy concreto
con el fin de proteger intereses supramunicipales. No hay, por tanto, vulneración
de la garantía constitucional de la autonomía municipal (arts.
137 y 140 CE).
Consecuentemente,
procede desestimar la impugnación del art. 18.3 c) LOUA en la redacción
dada por el art. 23.4 de la Ley andaluza 13/2005.
E) Se impugna
el art. 24.11 de la Ley andaluza 13/2005, en la parte que modifica el art.
74.2 LOUA, que establece:
“En las delimitaciones
de reserva de terrenos para el Patrimonio Autonómico de Suelo sobre
suelo urbanizable sectorizado, o en suelo no urbanizable cuando se haya
establecido con la finalidad expresada en el párrafo segundo del
apartado anterior, la Consejería competente en materia de urbanismo,
podrá establecerse como Administración actuante para la formulación,
tramitación y aprobación de los instrumentos de planeamiento,
así como para la ejecución de los mismos.” Según los
Diputados recurrentes, esta previsión autoriza una sustitución
o subrogación orgánica general incompatible con la autonomía
local y con las únicas fórmulas admisibles de intervención
de esta especie, que serían sólo las previstas en la LBRL.
Desconocería que la ordenación urbanística del territorio
municipal corresponde fundamentalmente al municipio y que sólo la
concurrencia de intereses de carácter supramunicipal puede justificar
la intervención de otras Administraciones públicas.
El precepto
impugnado en modo alguno puede contrastarse con el control administrativo
previsto en el art. 60 LBRL, como pretenden los Diputados recurrentes.
La protección del interés supralocal se ha realizado en este
caso, no mediante la atribución de las indicadas potestades urbanísticas
al ente local con previsión de un control autonómico, sino
elevando esa competencia al nivel autonómico con reducción
correlativa de la intensidad de la intervención municipal. Nuestro
canon de enjuiciamiento ha de ser entonces de nuevo la garantía
constitucional de la autonomía local, exclusivamente.
Tratándose
de un ámbito que atañe claramente intereses municipales,
contrasta la amplitud de la intervención autonómica prevista
con la indefinición relativa de las finalidades de interés
supralocal que pueden justificarla. Ahora bien, hay que notar que, conforme
a la Ley controvertida, son más las finalidades que facultan a la
Comunidad Autónoma para constituir el patrimonio autonómico
del suelo, que incluye la creación de reservas de suelo para cualesquiera
“actuaciones públicas” (art. 69.1), que las que la habilitan para
formular, tramitar, aprobar y ejecutar los indicados instrumentos del planeamiento,
que se refieren sólo a la reserva de terrenos establecida con el
“expreso” objetivo de “contribuir a la protección o preservación
de las características del suelo no urbanizable o de cumplir determinadas
funciones estratégicas de ordenación o vertebración
territorial” (art. 74.1). De modo que los intereses generales que justifican
la constitución y gestión del patrimonio autonómico
del suelo no autorizan por sí a la Comunidad Autónoma a erigirse
en Administración actuante.
Tal como señala
la Letrada de la Junta de Andalucía, puede interpretarse que la
Administración autonómica sólo podrá ejercer
aquellas competencias urbanísticas para preservar intereses supramunicipales
y, en particular, para garantizar que el patrimonio autonómico del
suelo intervenga en el mercado del suelo y la vivienda y preserve las características
del suelo no urbanizable, señaladamente las medioambientales.
Ahora bien,
tratándose de un ámbito de inequívoco interés
local, resulta inexcusable la apertura de canales de participación
municipal y que ésta tenga una intensidad tendencialmente correlativa
al grado de afectación de aquel interés local, tanto en la
formulación, tramitación y aprobación de los instrumentos
de planteamiento como en su ejecución. A este respecto, hay que
destacar, tal como pone de relieve la letrada del Parlamento de Andalucía,
que la Administración autonómica está sometida al
Plan General y, con ello, a las directrices y elementos que ha fijado previamente
el municipio. Además, la Ley ha tomado en consideración los
intereses locales al asegurar la participación municipal mediante
la “audiencia a los municipios afectados” (art. 32.1 LOUA) en la elaboración
de los instrumentos de planeamiento. Consecuentemente, la LOUA ha previsto
mecanismos reveladores de una ponderación de intereses locales.
La cuestión es si tal ponderación es suficiente o, más
precisamente, si para proteger los indicados intereses supralocales ha
articulado una intervención excesiva o manifiestamente desproporcionada.
A este respecto,
cabe resolver en consonancia con la STC 51/2004, FJ 10 que “es evidente
que la relevancia de esa participación dependerá en la práctica”
de que la Comunidad Autónoma, al realizar “el juicio de ponderación
en que esencialmente consiste la decisión sobre el planeamiento”,
atribuya “a los intereses hechos valer” por las entidades locales, el peso
y la importancia que han de corresponder a dichos intereses”. El “control
judicial de esa efectividad y relevancia de la intervención de las
entidades locales no puede realizarse, como es lógico, en este juicio
abstracto de constitucionalidad de la norma cuestionada”, pero sí
“por la vía de la concreta impugnación ante los órganos
judiciales competentes de la decisión sobre el planeamiento urbanístico
que se adopte”.
Consecuentemente,
el precepto impugnado no es contrario a la garantía constitucional
de la autonomía municipal (arts. 137 y 140 CE), sin perjuicio de
que la jurisdicción contencioso-administrativa podrá controlar
las eventuales extralimitaciones en que incurra la Administración
autonómica al ejercer las competencias urbanísticas atribuidas
y, en particular, la concurrencia de intereses supralocales legitimantes,
la efectiva apertura de canales de participación local durante todas
las fases del planeamiento así como la asignación a la intervención
local del peso correspondiente a los intereses municipales afectados. Esta
interpretación de conformidad se llevará al fallo.
F A L L O
En atención
a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE
CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA, Ha
decidido 1.º Declarar inconstitucionales y nulos los arts. 31.4, 188
y 195.1 b), párrafos primero y segundo, así como el inciso
“o la Consejería con competencias en materia de urbanismo, en su
caso” del art. 183.5, todos de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de ordenación
urbanística de Andalucía, en la redacción dada por
el art. 28 de la Ley 13/2005, de 17 de noviembre, de la Comunidad Autónoma
de Andalucía, de medidas para la vivienda protegida y suelo.
2.º Declarar
que el 74.2 de la Ley 7/2002, en la redacción dada por el art. 24.11
de la Ley 13/2005, no es inconstitucional interpretado en los términos
del fundamento jurídico 7 E).
3.ª Desestimar
el recurso de inconstitucionalidad en todo lo demás.
Publíquese
esta Sentencia en el “Boletín Oficial del Estado”.
Dada en Madrid,
a nueve de julio de dos mil quince.
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