| La Ley 11/2014
se aprobó con la convicción de respetar las bases fijadas
por el Estado como titular de la competencia exclusiva en materia de planificación
y ordenación general de la actividad económica, así
como en materia de legislación mercantil, de acuerdo con lo dispuesto
en los artículos 38 Vínculo a legislación, 131 Vínculo
a legislación y 149.1 Vínculo a legislación de la
Constitución; su aprobación también se llevó
a cabo con la certeza de desarrollar adecuadamente las competencias que,
asimismo con carácter de exclusivas, confieren a esta Comunidad
Autónoma los artículos 30.21, 30.42 y 31.6 del Estatuto de
Autonomía de las Illes Balears en los ámbitos económico
y comercial.
Con el objeto
de llevar a cabo la debida adaptación a la Directiva 2006/123/CE
Vínculo a legislación, relativa a los servicios en el mercado
interior, mediante la Ley 8/2009, de 16 de diciembre Vínculo a legislación,
el Parlamento de las Illes Balears aprobó la modificación
de la entonces vigente Ley 11/2001, de 15 de junio, de Ordenación
de la Actividad Comercial en las Illes Balears. Como se recogió
en la exposición de motivos de la Ley 8/2009, la citada adaptación
de la normativa autonómica a la Directiva dio entrada, entre otros,
a los siguientes aspectos:
a. A la prohibición
expresa de implantar establecimientos comerciales en suelo que no tuviera
el carácter y la condición de urbano consolidado, con las
excepciones que establece la legislación urbanística general.
b. A la definición
de los establecimientos comerciales, individuales o colectivos.
c. Al concepto
de gran establecimiento comercial, recordando que se respetaba el principio
general de instalación de establecimientos comerciales y se establecía
una definición común y propia para los 53 municipios de la
isla de Mallorca, para los 8 municipios de la isla de Menorca y para los
5 municipios de la isla de Ibiza; y, en cuanto a Formentera, se establecía
“particularmente un concepto específico para el municipio de Formentera,
dada su extrema fragilidad”.
Todo ello,
al amparo de las razones imperiosas de interés general fijadas por
la Directiva de servicios Vínculo a legislación, en particular
la protección del medio ambiente y el entorno urbano, así
como la conservación del patrimonio histórico y artístico.
Esta Ley 8/2009,
de 16 de diciembre Vínculo a legislación, no experimentó
el menor reproche sobre su constitucionalidad respecto del concepto de
establecimiento comercial que se regulaba en su artículo 5 -dando
nueva redacción al artículo 13 de la Ley 11/2001, de 15 de
junio- y que ya establecía los mismos parámetros y condiciones
que se recogen en la ahora vigente Ley 11/2014, de 15 de octubre Vínculo
a legislación, de Comercio de las Illes Balears, y por las mismas
razones de protección y conservación antes citadas.
Así,
el artículo 13 de la Ley 11/2001, de 15 de junio, disponía,
tras la reforma del año 2009, que “en las Illes Balears tienen la
consideración de gran establecimiento comercial los comercios al
por mayor o al detalle que tengan una superficie útil para la exposición
y la venta superior a 700 m2 en la isla de Mallorca; a 400 m2 en las islas
de Menorca y de Ibiza, y a 200 m2 en la isla de Formentera” y se razonaba
que los criterios para aplicar unas superficies distintas en las diferentes
islas estaban justificados por razones de interés general, relacionados
con la distribución comercial, con la protección medioambiental
y del entorno urbano, con la ordenación del territorio y con la
preservación del patrimonio histórico y artístico,
sin olvidar el hecho de la diferente extensión territorial y las
características geoeconómicas de cada una de las islas.
Por otra parte,
es preciso señalar que, habiendo sido impugnada la Ley 11/2001,
de 15 de junio, ante el Tribunal Constitucional, la STC n.º 26/2012,
de 1 de marzo -que también revisó la constitucionalidad de
los preceptos de la Ley 8/2009-, de 16 de diciembre Vínculo a legislación,
estimó parcialmente el recurso y declaró inconstitucionales
y nulos los artículos 4.2, 18.2, 27.a), 28 y 35.2 de la Ley 11/2001,
de 15 de junio, de Ordenación de la Actividad Comercial en las Illes
Balears, así como, parcialmente, la redacción inicial de
los artículos 14.1, 21.1.b) y 22, que resultaban contrarios al orden
constitucional de distribución de competencias, desestimando el
recurso en todo el resto. Es decir, que la redacción dada a los
artículos 13 y 14.1 de la Ley 11/2001, de 15 de junio, por la Ley
8/2009, de 16 de diciembre Vínculo a legislación, y que después
fue trasladada a la vigente Ley 11/2014, de 15 de octubre Vínculo
a legislación, de Comercio de las Illes Balears, fue considerada
por el Tribunal Constitucional como absolutamente respetuosa con la legislación
básica del Estado en materia de ordenación económica.
El marco expuesto,
especialmente con respecto al régimen de los grandes establecimientos
comerciales, ha sido puesto recientemente en duda por las autoridades estatales.
En el mes de noviembre de 2014 se inició, a petición de la
Administración estatal, el mecanismo de cooperación previsto
en el artículo 33.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional
con el fin de solucionar las discrepancias interpretativas que suscitaba
la norma autonómica en cuestión.
Con la entrada
en funcionamiento del nuevo Gobierno, surgido del último proceso
electoral, las partes llegaron a concluir un preacuerdo que significaba,
por un lado, una serie de compromisos, por parte de las instancias baleares,
de reformar la vigente Ley de Comercio con el fin de garantizar su mejor
encaje en las coordenadas fijadas por la legislación básica
estatal, con pleno respeto a las exigencias del derecho comunitario europeo;
por otro lado, se llegó a una solución consensuada que permitía
a la Comunidad Autónoma mantener, con respecto a los grandes establecimientos
comerciales, una licencia o autorización de carácter comercial
y una modulación de las superficies de exposición y venta
comercial a partir de las cuales la licencia o la autorización son
exigibles: todo ello en atención al hecho insular (art. 138.2 Vínculo
a legislación CE) y a las características propias de los
diversos territorios insulares. Este preacuerdo, conseguido en el mes julio
de 2015, fue roto repentinamente por los representantes estatales, al mismo
tiempo que el Gobierno central ordenó la interposición de
un recurso de inconstitucionalidad contra los artículos 13 Vínculo
a legislación, 14.1 Vínculo a legislación y 6 Vínculo
a legislación, 22.8 Vínculo a legislación y 23.32
Vínculo a legislación de la Ley 11/2014, de 15 de octubre,
de Comercio de las Illes Balears. La invocación del artículo
161.2 Vínculo a legislación de la Constitución por
parte del representante procesal del Estado determinó que el Tribunal
Constitucional, al admitir a trámite esta impugnación mediante
providencia de 21 de julio de 2015, dispusiera la suspensión de
los referidos preceptos a partir de la fecha de interposición del
recurso para las partes, y a partir de la publicación oficial para
terceros.
Esta suspensión
ha supuesto la interrupción de un proceso de negociación
(art. 33.2 Vínculo a legislación LOTC) que ya había
empezado a dar sus frutos, pero al mismo tiempo introduce una situación
en que desaparece transitoriamente la posibilidad de exigir la autorización
comercial tal como estaba configurada en los preceptos ahora suspendidos
de la ley vigente y, en consecuencia, se crea una situación de inseguridad
respecto del régimen jurídico aplicable a los operadores
económicos.
En este contexto,
el Gobierno de las Illes Balears, recogiendo las aspiraciones del sector
balear del comercio, considera que tiene que afrontar la situación
descrita con medidas que, por un lado, introduzcan en la legislación
balear las modificaciones de carácter técnico que, en consonancia
con el preacuerdo a que se llegó con los representantes ministeriales,
garanticen con celeridad un mejor encaje de la Ley 11/2014 en el marco
básico estatal, proporcionando así una mayor seguridad jurídica
para los operadores económicos; y que, por otro lado, continúen
preservando, en cada isla, los valores territoriales, medioambientales,
culturales, etc., que podrían ponerse en peligro, si la Administración
balear no contara con la posibilidad de efectuar adecuadamente un control
previo de la nueva implantación o de la ampliación de grandes
establecimientos comerciales basado en las ya mencionadas razones de interés
general.
Para la buena
implementación y la eficacia de estas medidas, el Gobierno hará
uso del mecanismo cautelar consistente en la suspensión de autorizaciones
por seis meses, periodo que permitirá, en primer lugar, elaborar
y aprobar el necesario desarrollo reglamentario de la ley, así como,
en segundo lugar, que los consejos insulares puedan empezar a aplicar las
medidas de planificación y ordenación de los equipamientos
comerciales, legalmente previstas, en sus respectivos ámbitos.
Por todo ello,
el Gobierno considera que, con la máxima celeridad posible, se deben
adoptar las medidas legales apuntadas, dado que se ha producido una situación
de necesidad extraordinaria y urgente que no puede ser afrontada razonablemente,
con la misma eficacia, por vía parlamentaria. Éste es el
presupuesto de hecho habilitado de la figura del decreto ley, que en este
caso encuentra amparo en el artículo 49 del Estatuto de Autonomía
de las Illes Balears.
Las medidas
que incorpora el decreto ley se han diseñado con la pretensión
de desarrollar los poderes legislativos que, en el marco de los artículos
30.42 y 84.1 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, permiten
a las instituciones baleares aplicar orientaciones políticas propias
en materia de comercio, en atención a los respectivos intereses
territoriales, siempre que dichas orientaciones respeten el ámbito
de decisión estatal que viene marcado, fundamentalmente, por los
números 11 y 13 del artículo 149.1 del texto constitucional.
El Tribunal
Constitucional ha señalado que la competencia autonómica
en comercio interior encuentra sus límites, entre otros, en el artículo
149.1.13 Vínculo a legislación de la Constitución.
Ahora bien, la propia jurisprudencia constitucional ha sido la que también
ha señalado que el título competencial que incorpora el mencionado
artículo no puede conseguir “incluir cualquier acción de
naturaleza económica, si no posee una incidencia directa y significativa
sobre la actividad económica general (SSTC 186/1988 Vínculo
a jurisprudencia TC y 133/1997 Vínculo a jurisprudencia TC ), pues,
de no ser así, “se vaciaría de contenido una materia y un
título competencial más específico” (STC 112/1995
Vínculo a jurisprudencia TC )” (STC 124/2003 Vínculo a jurisprudencia
TC, FJ 3); en otras palabras, el artículo 149.1.13 Vínculo
a legislación de la Constitución, de acuerdo con la propia
interpretación del alto tribunal, no habilita al Estado para entrar
en cualquier materia a menos que lo haga claramente como una medida de
ordenación general de la economía, debiendo respetar, por
lo tanto, los aspectos concretos que, en el ejercicio legítimo de
las competencias autonómicas, reflejen la política en el
sector de la actividad económica comercial, siempre que no afecten
a la política económica global.
Así,
en la STC 26/2012 Vínculo a jurisprudencia TC, de 1 de marzo, que
recoge toda la doctrina anterior del Tribunal Constitucional, con referencia
especial a la STC 88/2010 Vínculo a jurisprudencia TC, de 15 de
noviembre, y a la STC 225/1993 Vínculo a jurisprudencia TC, si bien
se acepta la intervención estatal amparada en el artículo
149.1.13 Vínculo a legislación de la Constitución,
se insiste en que esta intervención no puede consistir más
que en el establecimiento de “unas directrices o criterios globales que
cumplen, dado su carácter de condiciones mínimas y comunes,
los parámetros constitucionales para su consideración material
de norma básica”, directrices que, por tener el carácter
de “común denominador normativo”, no pueden ser tan “minuciosas
o exhaustivas que no dejen espacio alguno en las competencias autonómicas
en esta materia”.
Por eso, la
exigencia de que, para poder construir grandes establecimientos comerciales
que superen unas determinadas dimensiones, se deba obtener autorización
previa de la Administración autonómica, así como que
los límites de superficie a partir de los cuales se tiene que sujetar
a esta autorización sean distintos a los que establece la legislación
estatal, no son novedades introducidas por la Ley 11/2014, de 15 de octubre
Vínculo a legislación, de Comercio de las Illes Balears,
ni afectan en absoluto a la política económica global. Es
más, constituyen una de las excepciones a la generalización
del sistema de declaración responsable como título habilitante
que permiten las directivas europeas, ya que su introducción respondió,
precisamente, a la transposición de estas últimas.
Este decreto
ley tiene un artículo único, dividido en cuatro apartados,
dos disposiciones adicionales, una disposición transitoria, una
derogatoria y dos disposiciones finales. El artículo único
modifica en sus apartados, respectivamente, los artículos 13 Vínculo
a legislación, 14 Vínculo a legislación, 22.8 Vínculo
a legislación y 23.3 Vínculo a legislación de la Ley
11/2014, de 15 de octubre, de Comercio de las Illes Balears, en el siguiente
sentido:
Se modifica
el artículo 13 para establecer que el procedimiento de obtención
de la autorización comercial es único y de competencia autonómica,
y que integrará la intervención de las otras administraciones
con competencias sectoriales afectadas, de manera que el operador vea simplificada
su tramitación. Todo ello, en sintonía con la Ley 7/1996,
de 15 de enero Vínculo a legislación, de Ordenación
del Comercio Minorista.
Se modifica
el artículo 14, para establecer una regulación mínima
del procedimiento para la obtención de la autorización comercial,
así como para adaptar los plazos de su tramitación y el sentido
del silencio a lo establecido en la legislación estatal básica.
Se reforma
el apartado 8 del artículo 22, adaptando los requisitos para la
declaración de zona de gran afluencia turística a las últimas
modificaciones que ha sufrido la legislación estatal básica.
Se modifica
el apartado 3 del artículo 23 para adaptar el sentido del silencio
a lo establecido en la legislación estatal básica en materia
de procedimiento.
Por otra parte,
en la disposición adicional primera, apartado primero, se establece
un plazo de suspensión del otorgamiento de autorizaciones comerciales
con el fin de poder llevar a cabo adecuadamente la implementación
reglamentaria que sea necesaria y de dar tiempo a los operadores económicos
para que puedan adaptar sus proyectos al nuevo régimen de autorización,
caracterizado por la existencia de un procedimiento integrado que permitirá
una relación exclusiva con la dirección general competente
en materia de comercio, eliminando la necesidad de procedimientos autónomos
que tengan que ser resueltos por las autoridades urbanísticas.
En el apartado
segundo de la disposición adicional primera se faculta expresamente
al Gobierno autonómico y a los consejos insulares para que, en el
ámbito de sus respectivas competencias, puedan hacer uso de los
instrumentos previstos en la Ley de Ordenación Territorial para
la planificación y ordenación de los equipamientos comerciales,
siempre teniendo en cuenta que toda regulación o intervención
tiene que responder a fundadas razones imperiosas de interés general.
En la disposición
transitoria se aborda el régimen de tramitación y resolución
de las solicitudes anteriores a la entrada en vigor del presente decreto
ley. En la disposición derogatoria se incluye una oportuna referencia
a la disposición adicional tercera de la Ley 11/2004, cuya virtualidad
práctica se puede considerar agotada. En la disposición final
primera se faculta al Gobierno de las Illes Balears para dictar cuantas
disposiciones reglamentarias sean necesarias para la aplicación
de las medidas previstas en este texto con valor de ley. Por último,
la disposición final segunda determina la vigencia del decreto ley
desde la fecha de su publicación oficial.
DECRETO
Artículo
único
Se introducen,
en la Ley 11/2014, de 15 de octubre Vínculo a legislación,
de Comercio de las Illes Balears, las siguientes modificaciones:
1. El artículo
13 queda redactado en los siguientes términos:
1. Se requiere
autorización única para las siguientes actuaciones:
a. La implantación
y la ampliación de las instalaciones destinadas a establecimientos
del tipo gran establecimiento comercial.
b. La apertura
o la ampliación de los establecimientos individuales situados dentro
de los mercados municipales si tienen una superficie útil para la
exposición y venta que supere los límites establecidos en
el artículo 12.
2. El procedimiento
para el otorgamiento de la autorización se tramita ante la dirección
general competente en materia de comercio e integra la intervención
de la administración urbanística y del resto de administraciones
con competencias sectoriales afectadas.
2. El artículo
14 queda redactado en los siguientes términos:
1. Para la
obtención de la autorización a la que hace referencia el
artículo anterior, las personas o entidades interesadas deben presentar
una solicitud de autorización comercial mediante el formulario normalizado,
acompañada de la documentación reglamentariamente establecida.
2. El establecimiento
debe situarse en una parcela que tenga la clasificación de suelo
urbano de acuerdo con el planeamiento urbanístico municipal y tenga
la condición de solar.
3. La instrucción
del procedimiento tiene que incluir los trámites reglamentariamente
determinados, a los cuales debe poner fin una resolución motivada
dictada por el consejero competente en materia de comercio.
4. El plazo
para dictar y notificar la resolución es de tres meses. Una vez
transcurrido dicho plazo, la autorización se entenderá estimada.
El plazo podrá ser objeto de suspensión de acuerdo con la
legislación de procedimiento administrativo.
5. La solicitud
iniciadora del procedimiento regulado en este artículo, para la
instalación o la ampliación de gran establecimiento comercial,
da lugar a la exigencia de la correspondiente tasa.
3. El apartado
8 del artículo 22 queda redactado en los siguientes términos:
En cualquier
caso, a los municipios de más de 100.000 habitantes que hayan registrado
más de 600.000 pernoctaciones en el año inmediatamente anterior,
o que cuenten con puertos donde operen cruceros turísticos que hayan
recibido en el año inmediatamente anterior al menos 200.000 pasajeros,
se tiene que declarar, por lo menos, una zona de gran afluencia turística
por aplicación de los criterios previstos en los apartados anteriores.
4. El apartado
3 del artículo 23 queda redactado en los siguientes términos:
Transcurrido
el plazo máximo de seis meses desde la fecha de entrada de la solicitud
en la consejería competente en materia de comercio, sin que se haya
dictado y notificado la resolución, la propuesta se entenderá
estimada.
Disposición
adicional primera
1. Durante
el plazo de seis meses, que se contarán desde la entrada en vigor
de este decreto ley, se suspende en el ámbito de las Illes Balears
el otorgamiento de la autorización comercial única regulada
en la Ley 11/2014, de 15 de octubre Vínculo a legislación,
en la redacción dada por este decreto ley.
2. El Gobierno
y los consejos insulares, en el plazo de seis meses y en el marco de la
regulación de los instrumentos de ordenación territorial
contenida en la Ley 14/2000, de 21 de diciembre Vínculo a legislación,
de Ordenación Territorial, así como en consonancia con lo
previsto en la disposición adicional primera de la Ley 11/2014,
de 15 de octubre Vínculo a legislación, podrán adoptar
las medidas de ordenación urbanística y territorial de los
equipamientos comerciales que se consideren necesarias en atención
a razones imperiosas de interés general relativas a la protección
del medio ambiente, del entorno urbano y del patrimonio histórico,
artístico y cultural.
Disposición
transitoria
Los procedimientos
para la obtención de la autorización exigible de acuerdo
con el artículo 13 Vínculo a legislación de la Ley
11/2014, de 15 de octubre, de Comercio de las Illes Balears, que se hayan
iniciado antes de la entrada en vigor de este decreto ley, se tienen que
tramitar y resolver de acuerdo con la normativa vigente en el momento de
su iniciación.
Disposición
derogatoria primera
1. Quedan derogadas
todas las disposiciones de rango igual o inferior que se opongan a lo dispuesto
en este decreto ley.
2. Queda derogada
expresamente la disposición adicional tercera de la Ley 11/2014,
de 15 de octubre Vínculo a legislación.
Disposición
final primera
Se faculta
al Gobierno de las Illes Balears para que dicte las disposiciones necesarias
para la aplicación y el desarrollo de las medidas establecidas en
este decreto ley, y especialmente para que apruebe la norma reguladora
del procedimiento integrado a la que hace referencia el artículo
13 Vínculo a legislación de la Ley 11/2014, de 15 de octubre,
de Comercio de Illes Balears, en un plazo máximo de cuatro meses.
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