NOTICIAS DE LA CONSTRUCCIÓN, URBANISMO E INMOBILIARIO.

LA REFORMA MEDIOAMBIENTAL DEL URBANISMO DE CANARIAS. LEY DE ARMONIZACIÓN Y SIMPLIFICACIÓN EN MATERIA DE PROTECCIÓN DEL TERRITORIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES 
Convertir conocimiento en valor añadido:  Guía práctica inmoley.com del impacto medioambiental y del urbanismo de Canarias. Ley 14/2014, de 26 de diciembre, de Armonización y Simplificación en materia de Protección del Territorio y de los Recursos Naturales. Entre las novedades destaca la creación de dos modalidades de evaluación ambiental de proyectos, la ordinaria y la simplificada. También se instaura un sistema de evaluación ambiental de proyectos mediante acreditación, a través de entidades colaboradoras en esta materia, a las que el promotor puede acudir, además de poder optar libremente entre el procedimiento ordinario y el simplificado, salvo que por ley esté obligado al primero, más largo y complejo.
Herramienta práctica > Guías prácticas

La reforma obedece a la nueva regulación de la evaluación ambiental estatal (Ley 21/2013), para favorecer la seguridad jurídica de los promotores de instalaciones, obras o actividades, facilitando así las nuevas inversiones en nuestro país. Esta norma concedía un año a comunidades autónomas para adaptar sus leyes a esta norma básica del Estado, que ha unificado en una sola norma dos disposiciones: la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, y el Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos, y modificaciones posteriores al citado texto refundido. 

El nuevo marco jurídico pretende, principalmente, incrementar la seguridad jurídica de los promotores. La intención de la nueva ley es permitirles conocer de antemano cuáles serán las exigencias legales de carácter medioambiental requeridas para la tramitación de un plan, un programa o un proyecto, con independencia del lugar donde pretenda desarrollarlo. De acuerdo con estos principios, debe subrayarse que todos los anexos que se incorporan a la ley son legislación básica y, por tanto, de aplicación general (y no quedan por tanto al criterio de las comunidades autónomas).

Se introduce el concepto de “evaluación ambiental estratégica” para la aprobación de planes y programas, que deberán contar con una “declaración ambiental estratégica” favorable (en el caso del procedimiento ordinario) o bien “informe ambiental estratégico”, para los sometidos a procedimiento simplificado. Tal declaración será obligatoria para todos los instrumentos de ordenación del planeamiento territorial y urbanístico (excepto para las directrices de ordenación generales o sectoriales y el planeamiento de desarrollo), así como para aquellos que la Comisión de Ordenación del Territorio y el Medio Ambiente (Cotmac) lo considere por tener efectos ambientales significativos.

En cambio, tendrán evaluación simplificada los planes de reducida superficie territorial, los proyectos que la ley denomina “de actuación territorial de gran trascendencia territorial o estratégica”, los ahora llamados “planes de ordenación pormenorizada” de los municipios (pues son desarrollo de planes de ordenación “básica” -otro nuevo término- que ya deben contar con una evaluación ambiental), así como los planes parciales y planes especiales cuando la Cotmac constate que cumplen con el plan general correspondiente.

NO RECURRIBLES

Ni la declaración ambiental estratégica ni el informe ambiental estratégico serán recurribles, aunque sí, ante los tribunales de lo Contencioso-Administrativo, el acto final de aprobación del plan o programa, La Cotmac será el órgano competente para la evaluación de impacto ordinaria, mientras que, en la simplificada, corresponderá al órgano que aprobará el proyecto en cuestión o el que controlará la actividad a través de la declaración responsable o comunicación previa.

El título I de esta ley, sobre medidas en materia de planificación territorial y urbanística, se estructura en dos capítulos. El primero, rotulado "medidas de simplificación, fomento de la participación y transparencia en el procedimiento de aprobación de los instrumentos de planeamiento territorial y urbanístico", de una parte clarifica el sistema territorial y urbanístico canario, precisando el objeto de la planificación insular y reconduciéndola a sus justos límites en su relación con los instrumentos de planificación urbanística, los cuales no pueden ver suplantada su función de ordenación del término municipal por aquellos. De otra parte, y en esta misma línea de aclarar la distribución de competencias entre las distintas administraciones se introduce una importante novedad en la planificación urbanística general, que lleva hasta su consecuencia lógica la interiorización de la diferencia entre determinaciones estructurales y determinaciones pormenorizadas de los planes generales de ordenación. La ley disocia el actual documento único en dos documentos diferenciados, el plan básico de ordenación municipal, que contendrá necesariamente la ordenación estructural del municipio y la ordenación pormenorizada de oportunidad; y el plan de ordenación pormenorizada, que deberá contener la ordenación detallada. En un ejercicio de coherencia, se reserva la competencia para la aprobación de tales planes básicos de ordenación municipal a la administración autonómica, dada su influencia sobre el modelo territorial autonómico; y en cambio, la aprobación del plan de ordenación pormenorizada, donde solo se encuentra el concreto diseño municipal, se residencia en la propia corporación local, quien debe asumir la responsabilidad que deriva del reconocimiento de su autonomía local.

Un segundo elemento esencial que introduce este capítulo es la exigencia de que la formulación de los instrumentos de planificación territorial y urbanística, cuando no sea efectuada por los propios medios técnicos de la administración pública, sea realizada por un equipo redactor externo a través de un contrato de servicios previa licitación en el marco de la legislación básica estatal en materia de contratación del sector público, buscando garantizar a los ciudadanos la idoneidad y adecuación de los instrumentos que se formulen a la legalidad urbanística vigente, asumiendo los autores, en su caso, la responsabilidad que ello sea efectivamente así.

El capítulo II regula los sistemas territoriales ambientales, constituyendo este aspecto una ambiciosa innovación conceptual en el marco del Derecho urbanístico. El principio de distribución de beneficios y cargas se ha proyectado tradicionalmente solo sobre los suelos urbanizables y actualmente también sobre los suelos urbanos no consolidados, quedando siempre al margen los suelos rurales, al estar estos excluidos del proceso de transformación urbanística. Esto resulta no solo sumamente ineficiente en un territorio, como el canario, donde la preservación de los espacios ambientales insulares deviene un objetivo prioritario, sino también sumamente injusto al hacer recaer tal carga solo sobre los propietarios de tales suelos y los municipios en donde se ubican, cuando la beneficiaria directa de su preservación es toda la sociedad canaria en su conjunto. Por ello se extiende el principio de equidistribución también a los propietarios de suelos configurados como sistemas territoriales lo cual persigue asociar de forma efectiva a los propietarios de suelos rústicos con valores naturales o culturales en la consecución de un desarrollo sostenible, y responde a la necesidad de reducir las cargas impuestas por la función social de la propiedad sobre los propietarios de suelo rústico con valores naturales o culturales necesitados de protección ambiental, con el fin de que esas cargas no puedan considerarse excesivas y desproporcionadas.

El título II de la ley se dedica a la "evaluación ambiental estratégica de planes y programas con efectos territoriales o urbanísticos" y a la "evaluación de proyectos", con una ordenación integral y ajustada a la nueva regulación estatal y comunitaria, y tiene como finalidad, en consecuencia, la adaptación del ordenamiento ambiental canario tanto al Derecho básico estatal, como al Derecho comunitario europeo, cuyos últimos hitos han sido la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental y la Directiva 2011/92/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, respectivamente; del mismo modo la regulación contenida en este título II trata de ajustarse a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

Este título se estructura en tres capítulos, el primero de los cuales incluye las normas y disposiciones generales de aplicación a ambos tipos de evaluación de planes y proyectos, en donde se incluyen las definiciones, el ámbito de aplicación en cada uno de los tipos de evaluación así como se determina el órgano ambiental competente, en cada caso. El segundo capítulo regula la evaluación estratégica de planes de planes y programas con efectos territoriales o urbanísticos, asumiendo la regulación establecida por la Directiva 2011/92/UE, del Parlamento Europeo y el Consejo, de 13 de diciembre de 2011, de evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados en el medio ambiente; se adapta asimismo a la nueva regulación, terminología y metodología incorporada por la Ley 21/2013, de Evaluación ambiental, norma básica estatal. En este sentido, se distinguen dos procedimientos diferentes de evaluación estratégica de planes y programas con efectos territoriales o urbanísticos: el procedimiento de evaluación ambiental ordinaria y la evaluación simplificada. Del mismo modo, se regulan y definen los documentos ambientales que habrán de aportarse en el plan o programa objeto de evaluación ambiental y, finalmente, se regula el carácter y naturaleza jurídica de la evaluación ambiental, sus efectos y el régimen de impugnación.

Por lo que se refiere a la evaluación de impacto ambiental de proyectos, la práctica administrativa ha puesto de manifiesto la necesidad de superar el régimen jurídico instaurado por Ley 11/1990, de 13 de julio, de Prevención del Impacto Ecológico de Canarias. Desde este punto de vista, sin abandonar las bases y el espíritu de la Ley 11/1990, se procede a su sustitución y derogación, así como a la adaptación al nuevo marco normativo instaurado con la Ley estatal 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental. Además de esta finalidad expresa de la ley, su segundo objetivo es reestructurar el modelo de evaluación ambiental instaurado en el territorio de Canarias hace casi veinte años. La comunidad de Canarias se ha caracterizado por poseer la legislación de evaluación ambiental más exigente del Estado español. Esa reestructuración no significa que el nivel de exigencia que ha caracterizado a nuestro ordenamiento se reduzca, sino que la nueva regulación recompone el sistema de evaluación de impacto ambiental de la Comunidad Autónoma de Canarias para ajustarlo a la legislación estatal y a las nuevas necesidades socioeconómicas. Desde esta perspectiva, el texto legal se ajusta a lo dispuesto en el nuevo marco jurídico estatal, regulando dos modalidades procedimentales de evaluación ambiental de proyectos, la ordinaria y la simplificada, los documentos ambientales del proyecto necesarios para su evaluación y, con especial singularidad, el sistema de evaluación ambiental de proyectos por el sistema de acreditación, a través de entidades colaboradoras en materia de calidad ambiental, que tiene carácter voluntario para el promotor del proyecto, el cual podrá optar libremente entre el procedimiento de evaluación, ordinario o simplificado, convencional ante los órganos ambientales competentes o bien la modalidad de evaluación ambiental de proyectos por el sistema de acreditación, mediante la intervención de las entidades colaboradoras en materia de calidad ambiental, organizaciones jurídico-privadas que previamente han debido obtener la necesaria acreditación para autorizar su actividad.

El título III de la ley acoge, en su primer capítulo, la regulación específica relativa a la Red Natura 2000. En materia de espacios protegidos, en coherencia con la nueva Ley estatal 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, y anteriormente con la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, según fue modificada por la Ley de Montes, 43/2003, de 21 de noviembre, se regula el procedimiento para la declaración y la modificación de las zonas que constituyen la Red Natura 2000. Además, en este capítulo se integra la regulación relativa a los planes y proyectos que afectan a dichos espacios en cumplimiento de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.

También en el marco de la conservación de la naturaleza y del fomento de la sostenibilidad, el título III procede a la regulación de una nueva figura, la del "colaborador con el medio ambiente y la sostenibilidad territorial" que incluye varios tipos de colaboradores. En todos los casos, se trata de fomentar la corresponsabilidad en la protección del medio ambiente.

El capítulo II del título III está dedicado a las medidas de corresponsabilidad y colaboración en la sostenibilidad territorial, dando lugar al nacimiento de los "colaboradores con el medio ambiente y la sostenibilidad territorial" y a la figura del "protector del medio territorial de Canarias". El diseño de figuras jurídicas se encuadra en las medidas de fomento y estímulo a los titulares y productores agropecuarios, forestales y, en general, aquellos que realizan actividades de explotación del medio físico a fin de lograr una estrecha colaboración con el objetivo de preservación y recuperación del medio ambiente y físico de nuestras islas.

El título IV de la ley incorpora medidas necesarias en materia de disciplina urbanística. El capítulo I reintroduce en el ámbito de las medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística infringida las multas coercitivas y la ejecución subsidiaria como medidas eficaces que permitan a las administraciones canarias la consecución del restablecimiento de las actuaciones contrarias a la legalidad urbanística. Implanta unos criterios generales en la tramitación de los procedimientos sancionadores, donde se introducen novedades significativas que persiguen lograr una administración pública verdaderamente eficaz y garante de los derechos de los ciudadanos, incluidos los infractores. Se fomenta la terminación convencional del procedimiento sancionador, con el fin no solo de optimizar los recursos personales y materiales de la administración pública, sino fundamentalmente con el declarado objetivo de lograr una verdadera y rápida restauración del orden urbanístico infringido, en cuanto obligación que debe asumir y ejecutar el infractor, no solo sobre los ámbitos afectados por su actuación, sino incluso sobre ámbitos distintos, como contrapartida a una rebaja o supresión de la sanción pecuniaria.

El capítulo II solventa determinadas imprecisiones y ausencias en materia de sanciones urbanísticas. En primer lugar, se extiende el concepto de los sujetos responsables de la comisión de una infracción urbanística a todos los sujetos que intervienen en el proceso de la edificación, en los términos previstos por la Ley 38/1999. Además, y dado que se introducen como infracciones específicas el abandono de vehículos en las vías públicas o en suelo rústico, así como la circulación con vehículos a motor sin la autorización precisa campo a través o fuera de las vías existentes al efecto, o dentro de estas, a velocidad inadecuada que cause un daño al medio ambiente, se precisa como sujeto responsable al autor material de tales actuaciones. Se adecuan las cuantías de las multas a la realidad socioeconómica de Canarias, clarificándose los criterios que los órganos administrativos deben seguir a la hora determinar la concreta cuantía a imponer, eliminando en la medida de lo posible la discrecionalidad y consiguiendo una mayor seguridad jurídica, para lo cual se toma como criterio no solo la gravedad del daño causado y la cuantía de la actuación realizada, sino también la situación económica del infractor, permitiéndose el pago fraccionado de las sanciones.