| Según
los afectados, la sentencia ignora el mandato constitucional del derecho
a la vivienda, no se atiende a la difícil situación socioeconómica
de los afectados y se permite al gobierno no prorrogar las ayudas que estaban
reguladas en los planes de vigentes al comprar las viviendas protegidas.
El Abogado del Estado defendió la decisión del gobierno ante
el tribunal Constitucional en base a que el ahorro de recursos, como consecuencia
de los ajustes en la subsidiación de préstamos, además
de reducir el déficit, permite reorientar la política de
vivienda pasando de un modelo que fomentaba la construcción y la
adquisición de viviendas hacia otro que pone el énfasis en
el alquiler y la rehabilitación de viviendas y edificios.
Señalaba
la abogacía del estado que los ajustes aprobados también
tienen en cuenta la bajada sustancial de los tipos de interés hipotecarios
y de los precios de los alquileres en España. Los subsidios a los
préstamos nacieron en un contexto hipotecario y de precios de la
vivienda que nada tiene que ver con la situación actual. El plan
estatal de vivienda y rehabilitación 2009-2012 y los anteriores
se basaban en una lógica de planificación muy rígida
que genera compromisos a muy largo plazo, que impide el control del presupuesto,
produciendo “herencias” que se trasladan hacia el futuro de forma inflexible.
Los ajustes introducidos en la Ley 4/2013 permiten cambiar el estado de
cosas, a través del fomento del alquiler.
¿ES
VIABLE EL MANDATO CONSTITUCIONAL DEL DERECHO A LA VIVIENDA?
inmoley.com
publicó en los años 2002 y en 2005 una serie de libros referidos
los planes nacionales de vivienda, libros que fueron prologados por los
ministros titulares de vivienda y patrocinados por la Fundación
Centro Internacional de Formación Financiera, CIFF. Ya en su momento
destacamos que los Planes Nacionales de Vivienda 2005-2008
y, sobre todo, 2009-2012, ya empezaban a contemplar este tipo de ayudas
públicas, como el alquiler, el alquiler con opción a compra,
los alojamientos para colectivos más vulnerables, la rehabilitación,
la renovación urbana, las reformas para incrementar
la eficiencia energética de los edificios,
etc.
Siempre nos
hemos decantando a favor de las ayudas al alquiler, pues la necesidad de
una vivienda protegida debe solventarse temporalmente mientras que subsista,
aspecto este que no contempla la propiedad permanente de una vivienda social,
pero es que además, en España, los porcentajes
de vivienda en propiedad han llegado a superar el 85
por ciento, frente al 13 por ciento de vivienda en alquiler, porcentajes
de vivienda libre del 89 por ciento, frente al 11 por ciento de vivienda
social.
Sin embargo,
no debemos olvidar que el mercado de vivienda social en España sufre
un gran desequilibrio entre la demanda y la oferta. Hay un gran parque
de viviendas, muchas de ellas abandonadas, y apenas hay oferta de vivienda
social. Hay muchas causas para este fenómeno. En nuestros libros
siempre hemos hecho referencia al caso austriaco, donde los sindicatos
son los grandes propietarios de vivienda social que la alquilan a precios
reducidos. Esta política activa no se ha realizado en España,
ni por parte de los ayuntamientos ni por parte de entes públicos.
Es más la gestión del patrimonio inmobiliario de vivienda
social ha sido manifiestamente mejorable y la imposibilidad de control
de los pagos de rentas (impagados de alquileres) ha obligado a varios ayuntamientos
a vender sus viviendas sociales para poder cumplir con sus deberes presupuestarios.
Ante esta situación
se abre el debate sobre el mejor modo de garantizar la efectividad
del derecho a la vivienda que recoge la Constitución española.
Este debate
extralimita el derecho a una vivienda social y lo combina con el derecho
a obtener una vivienda en condiciones de mercado no especulativas.
La vivienda
se ha convertido en un bien inaccesible para la mayoría de ciudadanos
que quieren acceder por primera vez
a ella. En especial el colectivo que no gana lo suficiente para comprar
una vivienda libre y no ganan tan poco como para tener derecho a subsidios
o viviendas sociales.
La respuesta
a este problema pasa por una reforma fiscal del sector de la vivienda.
Los impuestos estatales, autonómicos y municipales que gravan la
vivienda son excesivos. Se tributa cuando se compra, cuando se vende, cuando
se hereda, anualmente varias veces, etc.
Otra respuesta
al problema es la creación de un fondo de vivienda social que no
implique necesariamente la creación de grandes patrimonios inmobiliarios,
sino que incentive el arrendamiento como función social. Por ejemplo,
las SOCIMI tienen muchas ventajas fiscales adquiriendo viviendas para alquilarlas.
Esta solución es viable en el mercado libre, pero no en el de vivienda
social por el problema de los impagados. No es una operación rentable
para un inversor privado. Tampoco lo es para un ayuntamiento porque al
final tiene que asumir costes sociales que no le corresponden en detrimento
de su función social (limpieza, asfaltado, etc).
Entonces ¿quién
debería involucrarse en la vivienda social?. Entendemos que es competencia
exclusiva del estado, no porque las Comunidades Autónomas no estén
obligadas, sino porque este sistema solamente funciona si va unido a planes
de estímulo al trabajo. No es lo mismo dar una vivienda en alquiler
en la ciudad A, que dar un puesto de trabajo y una vivienda social en la
ciudad B. Sólo el estado por sus competencias en todo el territorio
puede coordinar una política de vivienda social que se relacione
con el mundo laboral.
Respecto a
la vivienda social para personas fuera del mercado laboral, ya sean estudiantes
o jubilados, sería mucho más viable vincular la vivienda
social a determinadas zonas (ciudades universitarias, viviendas senior,
etc.)
Actualmente
el debate se centra en el stock de viviendas vacías
mientras que hay miles de familias sin vivienda,
y se propone erróneamente como solución obligar a alquilar,
su expropiación, o incluso un gravamen fiscal a las viviendas desocupadas,
cuando debería ser al revés para cumplir con el derecho constitucional
a la propiedad privada.
Hay que incentivar
fiscalmente y con seguridad jurídica el alquiler de vivienda con
fines sociales.
No se puede
imponer un alquiler forzoso porque muchas veces implica la necesidad de
ir a juicio y la lentitud judicial es inasumible para un ciudadano que
además suele recibir la vivienda en mal estado. No tiene sentido
obligar a los particulares a hacer lo que el estado no quiere hacer.
Desde inmoley.com
proponemos una mesa institucional de la vivienda social en la que se planteen
soluciones que funcionan en otros países, como el sistema sindical
austriaco. Es una labor del estado que pasa por 1) relacionar vivienda
social con ofertas de contrato de trabajo y 2) por cambiar un sistema fiscal
sobre el inmueble que es decimonónico. También es una función
social de instituciones públicas, especialmente sindicales y benéficas,
que no actúan en España tan activamente como lo hacen en
otros países.
Agradecemos
todas la opiniones a este debate a través de nuestras redes sociales.
  
SENTENCIA
216/2015, DE 22 DE OCTUBRE DE 2015 (BOE NÚM. 284, DE 27 DE NOVIEMBRE
DE 2015).
Recurso de
inconstitucionalidad 5108-2013. Interpuesto por más de cincuenta
Diputados del Grupo Parlamentario Socialista en relación con la
disposición adicional segunda de la Ley 4/2013, de 4 de junio, de
medidas de flexibilización y fomento del mercado del alquiler de
viviendas.
Principio de
irretroactividad de las normas restrictivas de derechos individuales, garantías
del procedimiento expropiatorio y facultades de enmienda del Senado: constitucionalidad
del precepto legal que regula la supresión y mantenimiento de ayudas
relacionadas con la adquisición o promoción de viviendas
y el fomento del alquiler. Voto particular.
El Pleno del
Tribunal, compuesto por don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel,
Presidente, doña Adela Asua Batarrita, doña Encarnación
Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés
Dal-Ré, don Juan José González Rivas, don Santiago
Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos,
don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Ricardo
Enríquez Sancho y don Antonio Narváez Rodríguez, Magistrados,
ha pronunciado
EN NOMBRE
DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso
de inconstitucionalidad núm. 5108-2013, promovido por más
de cincuenta Diputados del Grupo Parlamentario Socialista contra la disposición
adicional segunda de la Ley 4/2013, de 4 de junio, de medidas de flexibilización
y fomento del mercado del alquiler de viviendas. Han intervenido el Senado
y el Abogado del Estado. Ha sido Ponente la Magistrada doña Adela
Asua Batarrita, quien expresa el parecer del Tribunal.
I. ANTECEDENTES
1. Con fecha
5 de septiembre de 2013, doña Virginia Aragón Segura, Comisionada
por más de cincuenta Diputados del Grupo Parlamentario Socialista
en el Congreso de los Diputados, interpuso recurso de inconstitucionalidad
contra la disposición adicional segunda de la Ley 4/2013, de 4 de
junio, de medidas de flexibilización y fomento del mercado del alquiler
de viviendas.
2. En el escrito
de interposición del recurso de inconstitucionalidad se aducen tres
motivos de inconstitucionalidad, que se resumen a continuación:
a) El escrito
comienza con unas consideraciones generales sobre las ayudas a la adquisición
de viviendas de protección oficial y el mantenimiento de las situaciones
jurídicas preexistentes. Por una parte, se refiere al art. 47 CE,
que considera la piedra angular sobre la que se construye y se fundamenta
el edificio de la acción pública en materia de vivienda,
así como al art. 31 de la Carta social europea, al art. 34.2 de
la Carta de derechos fundamentales de la Unión Europea y al art.
25.1 de la Declaración universal de los derechos humanos. Afirma
que el art. 47 CE contiene, de acuerdo con el art. 53.3 CE, un mandato
que ha de informar la actuación de todos los poderes públicos
y que les obliga a desarrollar la acción normativa y administrativa
necesaria para asegurar su cumplimiento. Aunque se trate de un derecho
de configuración legal, en un Estado social debe favorecerse la
tutela efectiva del derecho a la vivienda gracias a la actividad prestacional,
de fomento y policía de la Administración; las Administraciones
públicas no pueden ser abstencionistas.
Por otra parte,
se señala que las ayudas públicas reguladas en los sucesivos
planes estatales de vivienda han mantenido a lo largo del tiempo un carácter
unitario y constante, tanto en su diseño como en su contenido, siendo
complementadas por las ayudas adicionales establecidas por las Comunidades
Autónomas. En el momento en que se dictó la norma impugnada,
la subsidiación de los préstamos para la adquisición
de viviendas de protección oficial consistía en una cuantía
económica que la entidad prestataria descuenta al beneficiario en
la cuota mensual que paga por su préstamo convenido. Ese descuento
mensual se evalúa atendiendo a la cuantía del préstamo,
del nivel de ingresos familiares del comprador de la vivienda y del tipo
de vivienda protegida de que se trate. Las ayudas se conceden por un periodo
total de entre quince, diez o cinco años, según lo previsto
en la normativa del plan de vivienda que le sea de aplicación. Esta
ayuda se instrumenta por un periodo inicial de cinco años, renovable
durante otro periodo de igual duración hasta cumplir el periodo
total reconocido de origen y por la cuantía que corresponda, atendiendo
a unas condiciones económicas del beneficiario y a la presentación
de la solicitud en plazo. Los términos en que la Administración
debe renovar estas peticiones quedan reflejados en los planes de vivienda
y tienen como único criterio la valoración de la renta respecto
a los correspondientes indicadores económicos, a efectos de actualizar
la cuantía económica que se subsidia. En ningún caso
los planes de vivienda reconocen la potestad de la Administración
para cancelar o dejar de renovar unilateralmente las ayudas. Los beneficiarios
son ciudadanos que han cumplido unas condiciones establecidas en los planes
de vivienda para poder optar a las ayudas; a cambio deben cumplir con una
serie de limitaciones o servidumbres con la vivienda protegida.
El art. 35
del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar
la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad suprimió
las nuevas concesiones de ayudas de subsidiación de préstamos
del plan estatal de vivienda y rehabilitación 2009-2012, pero subsistían
íntegramente las ayudas concedidas hasta la fecha, por cuanto el
precepto se refería claramente a las que no hubieran sido objeto
de concesión. Sin embargo, la disposición objeto de este
recurso viene a subvertir la situación jurídica de las ayudas
ya concedidas: las renovaciones o prórrogas quedan suprimidas y
sin efectos y no se admiten en lo sucesivo, a pesar de estar expresamente
previstas en la legislación en cuya virtud se reconocieron y en
las propias resoluciones de reconocimiento de ayudas. De esta forma se
rompe con un criterio constante de mantenimiento de las situaciones jurídicas
preexistentes. La eliminación de las ayudas supondrá un incremento
en el pago de las cuotas de las hipotecas, alterando la programación
económica que realizaron los adquirentes de las viviendas de protección
oficial en su momento, que quizá no hubieran suscrito unos préstamos
hipotecarios que les iban a vincular durante un largo periodo de tiempo;
todo ello, además, en una situación de crisis económica,
lo que puede abocar a quienes no puedan hacer frente al pago de las cuotas
hipotecarias a ejecuciones hipotecarias con la consiguiente pérdida
de las viviendas.
b) El primer
motivo de inconstitucionalidad se refiere a la violación de la interdicción
de la retroactividad respecto a situaciones ya perfeccionadas. La prohibición
constitucional de retroactividad (art. 9.3 CE) pretende otorgar completa
seguridad jurídica al ciudadano de que los derechos subjetivos plenamente
adquiridos en el pasado no puedan ser expropiados de su patrimonio jurídico
como consecuencia de un cambio normativo. Se prohíbe la retroactividad
de grado máximo o “auténtica”, pero no la de grado mínimo
o “impropia”, que depende de circunstancias conectadas con la seguridad
jurídica y la previsibilidad de actuación futura de cada
sujeto en atención a la protección de la confianza legítima
(SSTC 42/1986, de 10 de abril, FJ 3; 97/1990, de 24 de mayo, FJ 4; 126/1987,
de 16 de julio, FJ 11; 182/1997, de 28 de octubre, FJ 11, y 112/2006, de
5 de abril, FJ 17). El principio de protección de la confianza protege
la confianza de los ciudadanos que ajustan su conducta económica
a la legislación vigente frente a cambios normativos que no sean
razonablemente previsibles (SSTC 150/1990, de 4 de octubre, y 234/2001,
de 13 de diciembre).
El escrito
considera que la disposición adicional segunda de la Ley 4/2013
establece una retroactividad auténtica o de grado máximo
a todos los efectos. En primer lugar, la norma proyecta sus efectos hacia
el pasado, impidiendo al beneficiario de las ayudas acogerse a sucesivas
renovaciones y prórrogas previstas por las normas que justificaron
las ayudas. En segundo lugar, la norma adoptada tiene carácter restrictivo,
pues elimina un derecho previamente reconocido por el ordenamiento jurídico.
En tercer lugar, afecta a un derecho individual, que se halla incorporado
al patrimonio jurídico del beneficiario cada mes, pues la renovación
por periodos sucesivos solo requiere la acreditación del mantenimiento
de las condiciones socio-económicas que justificaron la concesión
(art. 18 del Real Decreto 1/2002, de 11 de enero); derecho que en el presente
caso se encuentra además vinculado al derecho constitucionalmente
reconocido en el art. 47 CE. El alcance de la categoría de los “derechos
individuales” se extiende por lo menos a los derechos constitucionalizados,
entre los cuales se encuentra el derecho a disfrutar de una vivienda digna
y adecuada.
c) El segundo
motivo de impugnación consiste en la vulneración del art.
33.3 CE. El escrito señala que la norma impugnada tiene contenido
expropiatorio: provoca una objetiva privación de bienes y derechos
en perjuicio de todos y cada uno de los afectados por la pérdida
del derecho a la renovación de las ayudas a la adquisición
de vivienda protegida. El derecho a renovar la ayuda concedida es un derecho
en sentido estricto, generado y consolidado con anterioridad a la entrada
en vigor de la norma, por lo que constituye un derecho subjetivo o interés
legítimo de carácter patrimonial (STC 227/1988, de 29 de
noviembre, FJ 11). Sin embargo, en la exposición de motivos de la
Ley impugnada no figura justificación alguna de la causa expropiandi
exigida por el art. 33.3 CE. Tampoco el efecto expropiatorio se ve compensado
por “la correspondiente indemnización”. El escrito subraya que la
doctrina constitucional sobre la expropiación se aplica también
a las llamadas “expropiaciones legislativas”.
d) El tercer
motivo de impugnación reside en la vulneración de la doctrina
del Tribunal Constitucional sobre el derecho de enmienda en la tramitación
y aprobación parlamentaria de la disposición. Según
el escrito, la tramitación y aprobación parlamentaria de
la disposición se desarrolló de la siguiente forma. La Ley
4/2013 tuvo su entrada como proyecto de ley en el Registro del Congreso
de los Diputados el 31 de agosto de 2012 y su calificación por la
Mesa de la Cámara el 4 de septiembre, encomendando su aprobación
con competencia legislativa plena, conforme al art. 148 del Reglamento
del Congreso de los Diputados, a la Comisión de Fomento. El texto
constaba de cinco artículos y dos disposiciones adicionales, una
transitoria, una derogatoria y tres finales. Se presentaron un total de
163 enmiendas, tanto a la totalidad como al articulado, por los diferentes
grupos parlamentarios. En ninguna de las enmiendas presentadas, especialmente
por el grupo parlamentario que apoya al Gobierno (enmiendas 110 a 126),
se aprecia la intención de incorporar modificaciones que no atendieran
a los objetivos y al contenido específico del proyecto de ley registrado
en el Congreso de los Diputados y, más específicamente, una
alteración del régimen de ayudas vigente para facilitar el
derecho constitucional a la vivienda. Al texto aprobado por la Comisión
de Fomento del Congreso de los Diputados el 27 de febrero de 2013 se presentaron
en el Senado un total de 136 enmiendas. Entre ellas, el Grupo Parlamentario
Popular incorporó una —la número 105— que, alterando los
objetivos pretendidos y explicitados por el Gobierno y expresamente contenidos
tanto en el proyecto como en la documentación anexa que le acompaña,
supone una modificación sustancial del régimen de ayudas
previsto en el plan estatal de vivienda: esa enmienda da lugar a la disposición
adicional segunda de la Ley definitivamente aprobada. La presentación
de dicha enmienda motivó que el Grupo Parlamentario Socialista dirigiera
un escrito a la Mesa del Senado, solicitando la calificación como
“no congruente” con el contenido material del proyecto de ley de la enmienda
núm. 105, en aplicación de la reiterada jurisprudencia constitucional
en esta materia (STC 119/2011). La solicitud fue rechazada por la Mesa
del Senado, y el proyecto de ley de medidas de flexibilización y
fomento del mercado del alquiler de viviendas se aprobó en el Senado
y definitivamente por el Pleno del Congreso de los Diputados el 29 de mayo
de 2013, incorporando sin modificaciones el texto de la mencionada enmienda.
Expuesto el
origen de la disposición adicional segunda, el escrito se refiere
a continuación a la doctrina jurisprudencial sobre la iniciativa
legislativa y el derecho de enmienda. En síntesis señala
que, según el Tribunal Constitucional, pueden existir válidamente
leyes complejas (STC 126/1987, de 16 de julio) y heterogéneas (STC
136/2011, de 13 de septiembre). En cambio, la enmienda no puede servir
de mecanismo para dar vida a una realidad nueva (STC 119/2011, de 5 de
julio, FJ 4). Los recurrentes consideran que en el procedimiento legislativo
previo a la aprobación de la Ley 4/2013 se han vulnerado las reglas
relativas a las enmiendas y a la coherencia de éstas con el texto
al que se refieren, que dimanan de la jurisprudencia constitucional (STC
119/2011, corroborada por la STC 136/2011). El proyecto de ley tenía
por objeto la regulación de los contratos de arrendamiento urbano
de viviendas y, como materias conexas, regula el registro de impagos de
rentas de alquiler, los instrumentos de colaboración para la obtención
de información acerca de las viviendas arrendadas o de los contratos
de arrendamiento. El escrito considera que el contenido de la enmienda
núm. 105 del Grupo Popular en el Senado, que se refiere a la prórroga
de las ayudas previstas en los planes estatales de vivienda para la adquisición
de viviendas de protección oficial, nada tiene que ver con el mercado
de alquiler o su fomento y flexibilización.
Por ello,
los recurrentes señalan que la Mesa del Senado debió haber
inadmitido la tramitación de la enmienda núm. 105 del Grupo
Popular en el Senado, tal como solicitó ante la Mesa en el momento
procesal oportuno el Grupo Socialista en el Senado; y que, como no se accedió
a ello, se ha producido un vicio de inconstitucionalidad que invalida el
procedimiento legislativo a que se refiere el presente recurso, en tanto
que se vulnera la proyección del principio constitucional que configura
el Estado como democrático (arts. 1.1 y 2 CE) sobre el procedimiento
legislativo (arts. 66.1 y 2 CE). Con ello se vulnerarían también,
siempre según los recurrentes, los arts. 87.1 (iniciativa legislativa
parlamentaria), 88 (procedimiento legislativo ordinario), 89 (proposiciones
de ley) y 90.2 CE (relación entre el Congreso y el Senado en el
procedimiento legislativo) en relación con los arts. 123 (enmiendas
del Senado) y 125 (iniciativas legislativas del Senado) del Reglamento
del Congreso de los Diputados y 108 (proposiciones de ley del Senado) del
Reglamento del Senado. Los vicios expuestos afectan de forma grave y esencial
al proceso de formación de la voluntad de los parlamentarios, que
no pueden presentar y defender alternativas a lo que, sorpresivamente,
se introdujo como enmienda en el Senado: los senadores vieron hurtada la
posibilidad de ejercer sus funciones constitucionales correctamente; y
los diputados tampoco pudieron desempeñar correctamente su función.
En definitiva, la inobservancia de las reglas del procedimiento legislativo,
a través de un uso indebido del derecho de enmienda que afecta a
los derechos reconocidos por el art. 23 CE, ha alterado de modo sustancial
el proceso de formación en el seno de las Cámaras y, en consecuencia,
vicia de inconstitucionalidad la ley resultante de dicho proceso.
3. Por providencia
de 8 de octubre de 2013 el Pleno de este Tribunal, a propuesta de la Sección
Tercera, acordó admitir a trámite el recurso y dar traslado
de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 de
la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso
de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno,
a través del Ministro de Justicia, al objeto de que, en el plazo
de quince días, pudieran personarse en el procedimiento y formular
alegaciones. Asimismo se acordó publicar la incoación del
procedimiento en el “Boletín Oficial del Estado”, lo que se produjo
el día 18 de octubre de 2013.
4. El Abogado
del Estado, mediante escrito registrado el 18 de octubre de 2013, se personó
en el recurso en nombre del Gobierno, y solicitó una prórroga
del plazo otorgado para formalizar el escrito de alegaciones.
Por providencia
de 21 de octubre de 2013, el Pleno acordó incorporar a las actuaciones
el escrito del Abogado del Estado, tenerlo por personado en la representación
que ostenta y otorgarle una prórroga de ocho días respecto
al plazo concedido por providencia de 20 de septiembre de 2011, a contar
desde el siguiente al de expiración del ordinario.
5. Por escrito
registrado el 23 de octubre de 2013, el Presidente del Senado notificó
el acuerdo de la Mesa de la Cámara de personarse en el procedimiento,
de encomendar la representación y defensa de la Cámara al
Letrado de las Cortes Generales y jefe de la asesoría jurídica
del Senado don Fernando José Santaolalla López y de comunicar
dicho acuerdo al Tribunal Constitucional y al Congreso de los Diputados.
Por escrito
registrado el día 23 de octubre de 2013, el Presidente del Congreso
de los Diputados notificó el acuerdo de la Mesa de la Cámara
de personarse en el procedimiento, de ofrecer su colaboración a
los efectos del art. 88.1 LOTC y de remitir la documentación a la
Dirección de Estudios, Análisis y Publicaciones y a la asesoría
jurídica de la Secretaría General.
6. Por escrito
registrado el 4 de noviembre de 2013 el Letrado de las Cortes Generales
y jefe de la asesoría jurídica del Senado, en nombre y representación
de la Cámara, formuló las siguientes alegaciones:
a) Se advierte
inicialmente que, según el acuerdo de la Mesa de la Cámara
de comparecencia, las alegaciones del representante procesal del Senado
se limitan a refutar la imputación de vulneración de la doctrina
del Tribunal Constitucional sobre el derecho de enmienda en la tramitación
y aprobación parlamentaria de la disposición, sin que el
silencio sobre las demás cuestiones deba interpretarse como muestra
a favor o en contra de las mismas.
b) Tras relatar
en detalle los antecedentes de hecho de la citada cuestión, el Letrado
de las Cortes Generales en representación del Senado expone, en
los siguientes términos, la práctica seguida por el Senado
a partir de la STC 119/2011, de 5 de julio, a efectos de su cumplimiento.
El Senado ha configurado un procedimiento específico: la Mesa del
Senado delega en el Presidente la calificación material de las enmiendas,
sin perjuicio de que sus acuerdos en esta materia puedan someterse a la
reconsideración de la Mesa en virtud del art. 36.2 del Reglamento
del Senado. Todas las enmiendas presentadas son revisadas desde este punto
de vista por los Letrados correspondientes, que advierten sobre sus posibles
excesos respecto al ámbito material del proyecto. Y la Presidencia
decide luego ejerciendo las facultades delegadas de calificación.
El escrito
de alegaciones señala que son numerosas las enmiendas que han sido
inadmitidas desde esta perspectiva tanto en la IX legislatura como en la
X y que también se han dado casos de solicitudes de reconsideración
de enmiendas inadmitidas que han sido resueltas por la Mesa del Senado.
Asimismo, está prevista la comprobación de la congruencia
material de las enmiendas que se presenten en fase de ponencia, de comisión
y de pleno. El Letrado de las Cortes Generales señala que el Senado
es muy consciente de los problemas que pueden producirse con enmiendas
que se separen netamente del ámbito regulado en un proyecto o proposición
de ley: por ello, concluye, si la enmienda núm. 105 del Grupo Popular
y la posterior transaccional fueron admitidas a trámite, fue porque
se apreció que las mismas superaban este test de mínima compatibilidad
material con el resto del proyecto de ley remitido por el Congreso de los
Diputados. Se concluye, por tanto, que el Senado cumplió en todo
momento con las consecuencias derivadas de la STC 119/2011.
c) El Letrado
de las Cortes Generales en representación del Senado señala
a continuación que, para examinar la cuestión de la supuesta
desconexión material del proyecto de ley entonces en tramitación
y la posterior enmienda aprobada en el Senado, debe partirse de su objeto
y contenido. La citada Ley tenía y tiene como objetivo fomentar
el mercado de alquiler de viviendas, frente al predominio actual de la
propiedad inmobiliaria: a tal efecto modifica la Ley de arrendamientos
urbanos, la de enjuiciamiento civil y añade nuevas normas sobre
la materia. Por su parte, la enmienda en cuestión, se refiere al
régimen aplicable a las ayudas de los planes estatales de vivienda
y renta básica de emancipación. La disposición adicional
segunda cuenta, en los apartados c) y d), con inequívocas referencias
al “mantenimiento de las ayudas del programa de inquilinos”, a las “nuevas
líneas de ayudas del Plan Estatal de Fomento del Alquiler de viviendas”
y al “Plan Estatal de Fomento del Alquiler de viviendas, la rehabilitación
edificatoria y la regeneración y renovación urbanas, 2013-2016”.
Referencias parecidas al fomento del alquiler de viviendas se encontraban
en la justificación de la enmienda original núm. 105, que
ha de entenderse que se mantiene en la transaccional que la sustituyó.
d) Seguidamente,
el Letrado de las Cortes Generales recuerda la jurisprudencia constitucional
sobre esta materia, la cual solo declara las enmiendas inadmisibles a trámite
por incongruencia material cuando se produce una “falta absoluta de conexión”
(STC 119/2011, FJ 7) de aquellas con una iniciativa legislativa. Además,
la Mesa de la Cámara, como órgano al que reglamentariamente
le corresponde efectuar el análisis de las enmiendas presentadas,
“debe contar con un amplio margen de apreciación para determinar
la existencia de conexión material entre enmienda y proyecto o proposición
de ley objeto de debate” (STC 119/2011, FJ 7). Basta que la Mesa aprecie
la existencia de una “conexión mínima” entre aquellas para
la admisión a trámite de la enmienda en cuestión,
“pues solo cuando sea evidente y manifiesto que no existe tal conexión
deberá rechazarse la enmienda”, lo que no ocurre en el presente
caso. Esa doctrina se ha visto confirmada por las SSTC 136/2011, de 13
de septiembre, 204/2011, de 15 de diciembre, 209/2012, de 14 de noviembre,
234/2012, de 13 de diciembre, y 132/2013, de 5 de junio.
El escrito
recuerda que el Grupo Socialista en el Senado admitió en su escrito
que “acaso de manera muy tangencial” sí se daba la relación
material entre la enmienda 105 y el proyecto de ley, lo que venía
a constituir un reconocimiento tácito del mínimo de conexión
objetiva que reclama ese Tribunal.
e) El Letrado
de las Cortes Generales en representación del Senado rechaza los
supuestos vicios denunciados que habrían afectado de forma grave
y esencial al proceso de formación de la voluntad de los parlamentarios,
que no podrían presentar y defender alternativas. Señala
que la tramitación de las enmiendas se ha hecho de acuerdo con lo
que establece el procedimiento legislativo del Senado (arts. 107 y 115
del Reglamento de la Cámara): las enmiendas se atuvieron en tiempo
y forma a lo que exige el Reglamento del Senado. Y es manifiestamente inexacta
la afirmación de que los parlamentarios no puedan presentar y defender
alternativas ante las enmiendas admitidas a trámite o no pudieron
desempeñar correctamente su función: durante el debate de
cualquier enmienda, en comisión y en pleno, los parlamentarios contrarios
a la misma pueden exponer públicamente su oposición, pueden
votar en contra y pueden convertir en voto particular el texto anterior
a la enmienda, voto particular que puede debatirse y votarse en pleno.
Por su parte, el Congreso de los Diputados debe debatir antes de votar
sobre las enmiendas del Senado, en el trámite del art. 90.2 CE,
lo que ofrece una nueva oportunidad para testimoniar cualquier crítica
u oposición. Por ello, concluye el Letrado, lo que pretenden los
recurrentes sí que comportaría una lesión del derecho
de participación política de los autores de las enmiendas,
pues, salvada la conexión material con el proyecto y cumplidos los
requisitos formales, los parlamentarios y los grupos parlamentarios tienen
una facultad de presentación de enmiendas, sin la cual quedaría
mermada la potestad legislativa de la representación popular que
el Parlamento encarna (art. 66.2 CE). El ius enmendandi es un instrumento
de ejercicio de la función legislativa.
7. Por escrito
registrado el 18 de noviembre de 2013 el Abogado del Estado, en la representación
que legalmente ostenta, formuló las siguientes alegaciones:
a) La primera
alegación razona la inadmisibilidad parcial del recurso de inconstitucionalidad.
Señala que en el recurso solo se argumenta la inconstitucionalidad
de la modificación del régimen de subsidiación de
préstamos, esto es, del apartado a) de la disposición adicional
segunda. Ninguna mención se hace al resto de los apartados de la
norma impugnada. Como respecto a esos preceptos el recurso no levanta la
carga de fundamentar su pretensión y colaborar con la justicia del
Tribunal Constitucional en los términos que exige la doctrina constitucional,
se solicita la inadmisión del recurso en relación con los
apartados b), c) y d) de la disposición adicional segunda.
b) El Abogado
del Estado comienza rechazando la conceptuación de la subsidiación
de los préstamos de viviendas de protección oficial que realiza
el recurso: dicha subsidiación consiste en una ayuda cuyo importe
se descuenta de la cuantía del préstamo hipotecario convenido
que el beneficiario ha formalizado con una entidad de crédito colaboradora
con los planes estatales de vivienda. Para poder obtener la ayuda estatal,
el beneficiario debe cumplir determinados requisitos relacionados con el
nivel de ingresos y situación familiar en la que se encuentre. El
periodo de tiempo inicial para poder percibir la ayuda, en cualquiera de
los planes estatales de vivienda a los que se refiere el recurso de inconstitucionalidad,
es de cinco años: ese periodo “podrá” ser ampliado por el
mismo importe inicialmente concedido, por otro periodo de la misma duración
mínima (art. 18.2 del Real Decreto 1/2002, de 11 de enero, relativo
al plan estatal 2002-2005; art. 23.2 del Real Decreto 801/2005, de 1 de
julio, relativo al plan estatal 2005-2008; art. 43.3 del Real Decreto 2066/2008,
de 12 de diciembre, por el que se regula el plan estatal de vivienda y
rehabilitación 2009-2012). De ello se deduce, según el Abogado
del Estado, que la renovación no tiene carácter automático
o vinculante para la Administración, sino sustantividad propia y
genera un nuevo procedimiento administrativo dirigido a la ampliación
del periodo de subsidiación por otros cinco años. De hecho,
la renovación debe ser solicitada por el propio beneficiario, quien
debe acreditar de nuevo que cumple en ese momento todas las condiciones
para poder obtener la prórroga de la subsidiación; en suma,
se trata de un nuevo reconocimiento de la ayuda, mediante una nueva resolución,
que la Administración puede o no conceder. Configurada así
la renovación de la subsidiación del préstamo, la
disposición adicional segunda de la Ley 4/2013 solo afecta a aquellos
reconocimientos, tanto de nuevas subsidiaciones como de aquellas renovaciones,
que deben acreditar ex novo los requisitos que se fijan en cada uno de
los planes estatales de vivienda. Por lo tanto, los nuevos reconocimientos
de subsidiación y las renovaciones de la subsidiación de
préstamos no son derechos adquiridos sino expectativas de derecho.
Por esa razón no existe vulneración alguna del principio
de interdicción de la retroactividad de las normas ni del art. 33
CE. Lo que sí constituye una situación jurídica consolidada,
no afectada por la Ley, es el periodo inicial de cinco años de ayuda
de subsidiación reconocida a los adquirentes de viviendas protegidas.
c) A continuación
el Abogado del Estado analiza la pretendida vulneración del art.
9.3 CE, y señala que no concurren ninguno de los requisitos que
sintetiza la demanda. En primer lugar, la norma no es retroactiva o solo
es retroactiva en grado mínimo. En segundo lugar, no se restringe
ningún derecho subjetivo en general y fundamental, como exige la
jurisprudencia, puesto que el derecho a la vivienda no es un derecho fundamental.
En tercer lugar, no se afecta a derechos subjetivos incorporados ya al
patrimonio jurídico del beneficiario de la ayuda. Cuando termina
el periodo inicial de cinco años, la ayuda no se incorpora al patrimonio
jurídico del beneficiario. Y es el propio legislador el que ordena
que no se produzca la renovación de la subsidiación de los
préstamos.
d) El Abogado
del Estado también rechaza la alegada vulneración del art.
33.3 CE, por cuanto falta el presupuesto de base, la privación de
un derecho, en los términos del art. 1 de la Ley de expropiación
forzosa. Señala que la jurisprudencia, tanto del Tribunal Constitucional
como del Tribunal Supremo, ha admitido la inexistencia de derechos indemnizatorios
a cargo de las Administraciones públicas cuando las modificaciones
normativas alteran situaciones jurídicas preexistentes no consolidadas,
y que no procede indemnización cuando el derecho reconocido por
la norma no está aún patrimonializado. Y pone como ejemplo
la STC 6/1986, en la que el Tribunal Constitucional sentó el principio
de que las normas que establecen exenciones o reducciones tributarias crean
ciertamente situaciones jurídicas individualizadas a favor de los
beneficiarios, pero el llamado derecho a la exención o bonificación
tributarias es simplemente un elemento de la relación jurídica
obligacional que vincula a la Administración y al contribuyente
y no un derecho incorporado al patrimonio de los titulares. Partiendo de
esa Sentencia, el Tribunal Supremo consolidó una jurisprudencia
firme, según la cual no son “derechos adquiridos” las meras condiciones
reglamentarias a las situaciones de ventaja que pudieran derivarse potencialmente
del derecho objetivo, ya que tales “derechos”, por definición, no
pueden ser derechos subjetivos o situaciones jurídicas individualizadas
de poder concreto a consecuencia de una norma objetiva, sino a través
de un acto jurídico singular que los confiere. Esa doctrina es aplicable
a toda la legislación de vivienda protegida (estatal y autonómica)
de acuerdo con la cual, en materia de vivienda de protección oficial,
los adquirentes de viviendas no tienen derechos individuales, sino solo
expectativas de derechos en relación con los beneficios o el estatuto
jurídico especial de tales viviendas. Solo existe un acto declarativo
de derechos: la concesión inicial de la ayuda. La normativa aplicable
no crea un acto declarativo de derecho a la renovación automática
de la ayuda.
e) Finalmente,
el Abogado del Estado examina la alegada vulneración de la doctrina
del Tribunal Constitucional sobre el derecho de enmienda en la tramitación
y aprobación parlamentaria de la disposición. Tras reproducir
la justificación de la enmienda al proyecto de ley introducida en
el Senado, rechaza que sea aplicable el criterio seguido en la STC 119/2011
por varios motivos. En primer lugar, por motivos de carácter procedimental,
en cuanto que no se ha acreditado el planteamiento de la cuestión
de la calificación de la enmienda a la mesa del Senado, sin que
los recurrentes, Diputados del Congreso, puedan considerarse legitimados
para alegar una vulneración del art. 23.2 CE. En la STC 119/2011
el Tribunal Constitucional dio amparo a los Senadores porque acreditaron
que la Mesa del Senado no había apreciado la desconexión
entre el objeto de la enmienda y la norma que se estaba tramitando, al
concluir que se había vulnerado el art. 23 CE, sin pronunciamiento
sobre la constitucionalidad de la norma. En el presente caso se esgrime
la inconstitucionalidad de una norma por la alegada falta de conexión,
sin acreditar ninguna vulneración del derecho previsto en el artículo
23 a los demandantes y con la pretensión de que esta alegada razón
sea suficiente para declarar inconstitucional una ley.
También
se alega que la doctrina constitucional de la STC 119/2011 no es aplicable
en este caso, pues existe una conexión entre el objeto del proyecto
de ley y la enmienda propuesta y aprobada en el Senado. La Ley tiene por
objeto disponer una serie de medidas para favorecer el alquiler, en un
contexto de crisis económica en el que la dificultad de obtener
financiación y la falta de recursos de las familias dificultan el
acceso a las viviendas. Y la justificación de la enmienda se refiere
a que los compromisos de gasto y obligaciones en materia de ayudas a la
vivienda, provenientes de planes estatales anteriores, por su cuantía
y duración —algunas hasta el año 2038— resultan insostenibles
en un marco de restricciones presupuestarias y contribuyen al incremento
automático del déficit, razones que justifican su limitación
con carácter extraordinario. Así pues, el Abogado del Estado
señala que el ahorro de recursos, como consecuencia de los ajustes
en la subsidiación de préstamos, además de reducir
el déficit, permite reorientar la política de vivienda pasando
de un modelo que fomentaba la construcción y la adquisición
de viviendas hacia otro que pone el énfasis en el alquiler y la
rehabilitación de viviendas y edificios. Los ajustes aprobados también
tienen en cuenta la bajada sustancial de los tipos de interés hipotecarios
y de los precios de los alquileres en España. Los subsidios a los
préstamos nacieron en un contexto hipotecario y de precios de la
vivienda que nada tiene que ver con la situación actual. El plan
estatal de vivienda y rehabilitación 2009-2012 y los anteriores
se basaban en una lógica de planificación muy rígida
que genera compromisos a muy largo plazo, que impide el control del presupuesto,
produciendo “herencias” que se trasladan hacia el futuro de forma inflexible.
Los ajustes introducidos en la Ley 4/2013 permiten cambiar el estado de
cosas, a través del fomento del alquiler.
Por todo ello,
suplica que se inadmita el recurso respecto a los apartados b), c) y d)
de la disposición adicional segunda de la Ley 4/2013, de 4 de junio,
desestimándolo en lo demás, o, subsidiariamente, lo desestime
en su integridad.
8. Por providencia
de 20 de octubre de 2015, se señaló para deliberación
y votación de la presente Sentencia el día 22 del mismo mes
y año.
II. FUNDAMENTOS
JURIDICOS
1. El objeto
del presente recurso de inconstitucionalidad es la disposición adicional
segunda de la Ley 4/2013, de 4 de junio, de medidas de flexibilización
y fomento del mercado del alquiler de viviendas.
Las tachas
de inconstitucionalidad que se oponen a la mencionada disposición
son de carácter sustantivo y procedimental: vulneración de
los arts. 9.3 (principio de irretroactividad de las normas restrictivas
de derechos individuales) y 33.3 CE (garantías frente a la expropiación
forzosa) e infracción del procedimiento legislativo, al haberse
introducido el precepto mediante una enmienda en el Senado sin conexión
con las materias contenidas en el proyecto de ley previamente aprobado
por el Congreso, que afectaría a diversos preceptos constitucionales
(arts. 1.1. 1.2, 23.2, 66.1, 66.2, 87.1, 88, 89 y 90.2 CE) en relación
con los arts. 123 y 125 del Reglamento del Congreso de los Diputados y
art. 108 del Reglamento del Senado.
2. Antes de
responder a las tachas de inconstitucionalidad planteadas, debemos precisar,
por un lado, el objeto de este recurso de inconstitucionalidad y, por otro,
el orden de enjuiciamiento de las causas de inconstitucionalidad alegadas
en la demanda.
a) La delimitación
del objeto de este proceso exige una precisión previa, pues la representación
procesal del Gobierno sostiene que la impugnación de una parte de
los apartados recurridos —en concreto, los apartados b), c) y d)— de la
disposición adicional segunda de la Ley 4/2013 ha de ser inadmitida
al no haberse levantado debidamente la carga de fundamentar la inconstitucionalidad
que se denuncia. Esta objeción no puede ser acogida. Aunque los
motivos de inconstitucionalidad de carácter sustantivo que articula
el recurso se refieren solo a las ayudas de subsidiación de préstamos
convenidos contempladas en el apartado a) de la disposición adicional
segunda de la Ley 4/2013, lo cierto es que el vicio de carácter
procedimental se imputa a la disposición adicional segunda en su
totalidad, pues se le reprocha haber sido incorporada al procedimiento
legislativo de forma irregular. Por lo tanto, el objeto del presente recurso
se proyecta sobre la disposición adicional segunda de la Ley 4/2013,
si bien tendremos en cuenta que la carga alegatoria respecto a los motivos
de inconstitucionalidad de carácter sustantivo solo se ha cumplido
con respecto a su apartado a).
b) En cuanto
al orden de enjuiciamiento de los motivos de inconstitucionalidad aducidos,
comenzaremos con la pretensión impugnatoria vinculada a la existencia
de un vicio en el procedimiento legislativo, ya que su examen es prioritario
en el orden de nuestro enjuiciamiento, toda vez que la cuestión
de la constitucionalidad formal de la norma impugnada ha de ser previa
al enjuiciamiento de su constitucionalidad material, de modo que, si se
estimaran las alegaciones relativas al uso indebido del derecho de enmienda,
resultaría innecesario el examen de las restantes alegaciones (STC
238/2012, de 13 de diciembre, FJ 3).
3. Según
su exposición de motivos, la Ley 4/2013, de 4 de junio, de medidas
de flexibilización y fomento del mercado del alquiler de viviendas
tiene “el objetivo fundamental de flexibilizar el mercado del alquiler
para lograr la necesaria dinamización del mismo, por medio de la
búsqueda del necesario equilibrio entre las necesidades de vivienda
en alquiler y las garantías que deben ofrecerse a los arrendadores
para su puesta a disposición del mercado arrendaticio”. Para ello
modifica un conjunto de preceptos de la Ley 29/1994, de 24 de noviembre,
de arrendamientos urbanos, y de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de enjuiciamiento
civil. Por su parte, la norma impugnada en este proceso —la disposición
adicional segunda— contiene el régimen aplicable, a partir de la
entrada en vigor de la Ley, a las ayudas de subsidiación de préstamos,
ayudas estatales directas a la entrada y subvenciones reguladas en los
planes estatales de vivienda cuyos efectos se mantengan a la entrada en
vigor de esta Ley y a las ayudas de renta básica de emancipación
establecidas por el Real Decreto 1472/2007, de 2 de noviembre. La disposición
adicional segunda tiene la siguiente redacción:
“a) Se mantienen
las ayudas de subsidiación de préstamos convenidos que se
vinieran percibiendo.
Asimismo se
mantienen las ayudas de subsidiación de préstamos convenidos
reconocidas, con anterioridad al 15 de julio de 2012, que cuenten con la
conformidad del Ministerio de Fomento al préstamo, siempre que éste
se formalice por el beneficiario en el plazo máximo de dos meses
desde la entrada en vigor de esta Ley.
Quedan suprimidas
y sin efectos el resto de ayudas de subsidiación al préstamo
reconocidas dentro del marco de los Planes Estatales de Vivienda.
No se admitirán
nuevos reconocimientos de ayudas de subsidiación de préstamos
que procedan de concesiones, renovaciones, prórrogas, subrogaciones
o de cualquier otra actuación protegida de los planes estatales
de vivienda.
b) Las Ayudas
Estatales Directas a la Entrada que subsisten conforme a la disposición
transitoria primera del Real Decreto 1713/2010, de 17 de diciembre, sólo
podrán obtenerse cuando cuenten con la conformidad expresa del Ministerio
de Fomento a la entrada en vigor de esta Ley, y siempre que el beneficiario
formalice el préstamo en un plazo de dos meses desde la entrada
en vigor de la misma.
c) Se mantienen
las ayudas del programa de inquilinos, ayudas a las áreas de rehabilitación
integral y renovación urbana, rehabilitación aislada y programa
RENOVE, acogidas a los Planes Estatales de Vivienda hasta que sean efectivas
las nuevas líneas de ayudas del Plan Estatal de Fomento del Alquiler
de viviendas, la rehabilitación edificatoria y la regeneración
y renovación urbanas, 2013-2016. Se suprimen y quedan sin efecto
el resto de subvenciones acogidas a los Planes Estatales de Vivienda.
d) Las ayudas
de Renta Básica de Emancipación reguladas en el Real Decreto
1472/2007, de 2 de noviembre, que subsisten a la supresión realizada
por
el Real Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre, y por el Real Decreto-ley
20/2012, de 13 de julio, se mantienen hasta que sean efectivas las nuevas
líneas de ayudas, del Plan Estatal de Fomento del Alquiler de viviendas,
la rehabilitación edificatoria y la regeneración y renovación
urbanas, 2013-2016.”
4. Tal y como
quedó reflejado en los antecedentes de hecho de esta resolución,
los Diputados recurrentes sostienen que el contenido de la enmienda núm.
105 del Grupo Parlamentario Popular en el Senado, de la que trae causa
la disposición adicional segunda de la Ley 4/2013, nada tiene que
ver con el mercado de alquiler o su fomento y flexibilización. En
cambio, tanto el Abogado del Estado como el Letrado de las Cortes Generales
en representación del Senado rechazan la falta absoluta de conexión,
en los términos de la STC 119/2011.
A lo anterior
el Abogado del Estado añade, por un lado, que no se ha acreditado
el planteamiento de la cuestión de la calificación de la
enmienda como “no congruente” ante el Senado y, por otro, que los recurrentes
—Diputados del Congreso— no pueden considerarse legitimados para alegar
una vulneración del art. 23.2 CE. Estas objeciones deben ser examinadas
antes de entrar en el fondo de la infracción alegada.
Las dos mencionadas
objeciones del Abogado del Estado deben ser rechazadas. La primera, porque
la representación procesal del Senado reconoce —y la documentación
aportada así lo corrobora— que tanto el Grupo Parlamentario Socialista
en el Senado como el Grupo Parlamentario Catalán en el Senado Convergència
i Unió dirigieron diversos escritos a la Mesa del Senado solicitando
que se declarase la no congruencia de la enmienda controvertida y su inadmisión
a trámite. Y la segunda, porque en nuestro ordenamiento constitucional
la legitimación procesal de los Diputados o Senadores para interponer
recursos de inconstitucionalidad no está limitada en forma alguna
[arts. 162.1 a) CE y 32.1 a) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional:
LOTC]. Este Tribunal realiza una interpretación flexible de la legitimación
para interponer recursos de inconstitucionalidad contenida en el art. 32
LOTC, pues dicha legitimación se encuentra fundamentalmente al servicio
de la depuración del ordenamiento jurídico (por todas, SSTC
110/2011, de 22 de junio, FJ 2; y 239/2012, de 13 de diciembre, FJ 2),
en coherencia con el objeto y finalidad misma del recurso de inconstitucionalidad,
de carácter abstracto y orientado a la depuración objetiva
del ordenamiento. Por ello, dicha legitimación ha sido entendida
en los mismos términos y con la misma amplitud para todos los sujetos
contemplados en el art. 32 LOTC, al haberles sido reconocida a cada uno
de ellos “no en atención a su interés, sino en virtud de
la alta cualificación política que se infiere de su respectivo
cometido constitucional” [entre otras, SSTC 5/1981, de 13 de febrero, FJ
3; 180/2000, de 19 de junio, FJ 2 a); 274/2000, de 15 de noviembre, FJ
2, y 96/2002, de 25 de abril, FJ 3]. En fin, de acuerdo con nuestra doctrina
contenida en las SSTC 119/2011, de 5 julio, 136/2011, de 13 septiembre,
204/2011, de 15 diciembre, 209/2012 de 14 noviembre, y 59/2015, de 18 de
marzo, y atendiendo al citado objeto mismo del recurso de inconstitucionalidad,
corresponde aquí garantizar la primacía de la Constitución
(art. 27.1 LOTC) y asegurar en concreto el correcto funcionamiento del
sistema de producción normativa preconizado por la Norma fundamental,
depurando y expulsando del ordenamiento las normas impugnadas que se aparten
de dicho sistema. Debe así rechazarse la citada objeción
de procedibilidad.
5. Así
pues, debemos acudir a la doctrina establecida por este Tribunal sobre
el derecho de enmienda de los parlamentarios. Esa doctrina está
recogida en las SSTC 119/2011, de 5 julio, FJ 6, y 136/2011, de 13 septiembre,
FJ 7 y aplicada en las posteriores SSTC 176/2011, de 8 de noviembre; 209/2012,
de 14 de noviembre; 132/2013, de 5 de junio, y 120/2014, de 17 de julio.
Todas ellas dieron respuesta a recursos planteados, entre otros motivos,
por infracciones del procedimiento legislativo similares a la que aquí
interesa. Esa doctrina fue sintetizada en la reciente STC 59/2015, FJ 5,
en los siguientes términos:
“a) En el
ejercicio del derecho de enmienda al articulado, como forma de incidir
en la iniciativa legislativa, debe respetarse una conexión mínima
de homogeneidad con el texto enmendado, so pena de afectar, de modo contrario
a la Constitución, tanto al derecho del autor de la iniciativa (art.
87 CE), como al carácter instrumental del procedimiento legislativo
(art. 66.2 CE) y, en consecuencia, a la función y fines asignados
al ejercicio de la potestad legislativa por las Cámaras, provocando
un vicio en el desarrollo del citado procedimiento que podría alcanzar
relevancia constitucional, si alterase de forma sustancial el proceso de
formación de voluntad en el seno de las Cámaras.
b) Para determinar
si concurre tal conexión material u homogeneidad mínima entre
la iniciativa legislativa y la enmienda presentada, el órgano al
que reglamentariamente corresponda efectuar ese análisis contará
en todo caso con un amplio margen de valoración, pues de lo contrario
el procedimiento legislativo se vería atrapado en unas reglas tan
rígidas que pueden convertir el debate parlamentario en un procedimiento
completamente reglado. Esto significa que los órganos de gobierno
de las Cámaras deben contar con un amplio margen de apreciación
para determinar la existencia de conexión material entre enmienda
y proyecto o proposición de ley objeto de debate, debiendo éstos
pronunciarse de forma motivada acerca de la conexión, de suerte
que ‘sólo cuando sea evidente y manifiesto que no existe tal conexión
deberá rechazarse la enmienda, puesto que, en tal caso, se pervertiría
la auténtica naturaleza del derecho de enmienda, ya que habría
pasado a convertirse en una nueva iniciativa legislativa’ (STC 119/2011,
FJ 7).”
6. Partiendo
de las anteriores consideraciones, procede examinar si se ha infringido,
como alega la demanda, el procedimiento legislativo por un uso indebido
del derecho de enmienda.
a) En primer
lugar, debemos considerar cuál ha sido la valoración de los
grupos parlamentarios y del órgano que reglamentariamente tiene
encomendado el examen de las enmiendas.
La admisión
de la enmienda núm. 105 del Grupo Popular, que dio lugar a que se
añadiera la disposición adicional segunda que se impugna,
fue objeto de un examen previo y específico por parte del órgano
que tiene encomendada esta función, la Mesa del Senado, la cual,
como se expone en el escrito de alegaciones de dicha Cámara, ha
delegado la calificación material de las enmiendas en su Presidente.
Ello es precisamente,
como ya señalamos en la STC 59/2015, FJ 6, consecuencia de un nuevo
procedimiento aprobado para dar cumplimiento a la doctrina contenida en
la STC 119/2011 en relación con la calificación de las enmiendas.
Dicho procedimiento se aplica a la presentación de propuestas de
modificación a una iniciativa legislativa, una vez concluido el
plazo de presentación de enmiendas, recogido en el acta de la reunión
de la Mesa del Senado del 9 de octubre de 2012.
Por lo que
aquí importa, en dicho procedimiento, una vez finalizado el plazo
de presentación de enmiendas, el Presidente del Senado, por delegación
conferida por la Mesa de la Cámara, procede a calificar e inadmitir
de forma motivada las enmiendas que incumplan los requisitos para su tramitación,
abriéndose la posibilidad de que los grupos parlamentarios o senadores
afectados puedan solicitar la reconsideración del acuerdo correspondiente
a la Mesa, en virtud del art. 36.2 del Reglamento del Senado.
Durante el
proceso dos grupos parlamentarios suscitaron la cuestión de que
la enmienda núm. 105 carecía de congruencia material, tal
como consta en la documentación adjuntada por el representante procesal
del Senado. El Grupo Parlamentario Socialista dirigió con fecha
de 22 de abril de 2013 un escrito a la Mesa del Senado solicitando que
ésta declarase la no congruencia de la enmienda núm. 105
y por lo tanto fuera inadmitida a trámite. Asimismo, el mismo grupo
dirigió una solicitud idéntica el día 24 de abril,
ratificándose en su solicitud anterior, ampliándola entonces
a la enmienda transaccional formulada sobre la enmienda núm. 105
por el Grupo Parlamentario Popular en el curso de la sesión de la
Comisión de Fomento celebrada el día 22 de abril. Igualmente,
el Grupo Parlamentario Catalán en el Senado Convergència
i Unió solicitó en escrito de 19 de abril de 2013 dirigido
al Presidente del Senado la no admisión a trámite de la enmienda
núm. 105 “por no cumplir con las exigencia de conexión y
homogeneidad entre la enmienda y los textos a enmendar, de acuerdo con
el artículo 90.2 de la CE, tal como se deriva de la sentencia 119/2011,
de 5 de julio, del Tribunal Constitucional”; en un nuevo escrito de 23
de abril de 2013, este mismo grupo parlamentario solicitó también
que no fuera admitida la incorporación del mencionado texto al texto
del proyecto de ley aprobado por la Comisión.
A la luz de
nuestra doctrina (STC 59/2015, FJ 6) son datos de relevancia para nuestro
enjuiciamiento tanto el hecho de que dos grupos parlamentarios suscitasen
formalmente la cuestión de la carencia de congruencia material de
la enmienda núm. 105 del Grupo Parlamentario Popular, como que el
presente recurso de inconstitucionalidad haya sido interpuesto por un grupo
de parlamentarios aduciendo precisamente el uso indebido del derecho de
enmienda como motivo de inconstitucionalidad.
Al mismo tiempo
este Tribunal Constitucional ha reiterado que el órgano al que reglamentariamente
corresponda efectuar el análisis de congruencia material de las
enmiendas al articulado cuenta con un amplio margen de valoración
y que debe valorar, siquiera de forma sucinta, si concurre o no una conexión
mínima, de suerte que “sólo cuando sea evidente y manifiesto
que no existe tal conexión deberá rechazarse la enmienda,
puesto que, en tal caso, se pervertiría la auténtica naturaleza
del derecho de enmienda, ya que habría pasado a convertirse en una
nueva iniciativa legislativa” (STC 119/2011, FJ 7).
El Letrado
de las Cortes Generales en representación del Senado señala
que la Mesa de esa Cámara, mediante acuerdo, adoptado por mayoría,
resolvió con fecha de 30 de abril desestimar las solicitudes de
declaración de no congruencia y de inadmisión a trámite
de las enmiendas impugnadas, y que en su motivación se destacó
que la enmienda original y la transaccional que la sustituyó se
referían claramente al objeto del proyecto de ley y que la inadmisión
solo se debería haber producido si mediase una falta absoluta de
conexión con dicho objeto, según exige la doctrina del Tribunal
Constitucional.
Como señalamos
en la STC 59/2015, FJ 6, el examen de la práctica seguida en el
Senado a partir de la publicación de la citada STC 119/2011 permite
comprobar que este órgano tiene en cuenta nuestra doctrina. En el
presente caso cabe constatar, además, que la Mesa del Senado ha
valorado de forma expresa la congruencia o no de la enmienda núm.
105 con el objeto del proyecto de ley y ha descartado la inadmisión,
al apreciar, en aplicación de nuestra doctrina, la inexistencia
de una falta absoluta de conexión.
b) En segundo
lugar, debemos examinar si, pese al control ejercido por la Mesa del Senado,
la introducción de la enmienda núm. 105 (que dio lugar a
la disposición adicional segunda de la Ley 4/2013) adoleció
de una ausencia “mínima” de homogeneidad con el texto enmendado,
constituyendo así un uso indebido del derecho de enmienda, lo que
podría alcanzar relevancia constitucional si alterase de forma sustancial
el proceso de formación de voluntad en el seno de las Cámaras,
en los términos establecidos por nuestra doctrina.
El proyecto
de ley tramitado en las Cortes Generales tenía como objeto una serie
de medidas dirigidas a flexibilizar y fomentar el alquiler de viviendas,
modificando para ello diversos textos legales (principalmente la legislación
de arrendamientos urbanos y la de enjuiciamiento civil).
Las ayudas
financieras contempladas en la enmienda presentada por el Grupo Parlamentario
Popular en el Senado tienen, ciertamente, una estructura y un contenido
heterogéneo. Abarcan la subsidiación de préstamos
hipotecarios (ayudas que pueden aplicarse tanto a la adquisición
de vivienda protegida como a la promoción de viviendas para la venta
y para el arrendamiento), las subvenciones a la adquisición de viviendas
(ayudas a la entrada), a la rehabilitación de viviendas y a los
programas de inquilinos, así como la renta básica de emancipación.
Con independencia de sus modalidades, todas esas ayudas giran en torno
a la vivienda y se dirigen a fomentar ya sea la promoción de vivienda
(para venta o arrendamiento), el acceso a la vivienda en régimen
de propiedad o de alquiler y su rehabilitación con vistas a su uso
o su puesta en el mercado. Su tratamiento conjunto se basa en que en su
mayor parte, con la única salvedad de la renta básica de
emancipación, estaban previstas en los planes estatales de vivienda
vigentes hasta entonces. Ello no es obstáculo, claro está,
para que, dependiendo de su mayor o menor coherencia o sintonía
con la política de flexibilización y fomento del alquiler
de viviendas que quiere articular el proyecto de ley, el tratamiento jurídico
que se les dispense sea diferenciado, y que por una parte se opte por suprimir
algunas de las ayudas existentes mientras que por otra parte se mantengan
otras hasta que se regulen las líneas del nuevo plan estatal que
será operativo en el periodo 2013-2016. Al fin y al cabo, tanto
la supresión de las ayudas existentes a la adquisición o
promoción de viviendas como el mantenimiento de otras refuerzan
la opción política de fomento del alquiler que expresa el
proyecto de ley presentado en las Cortes Generales, sin que pueda afirmarse
la conexión material de la referida enmienda por lo que respecta
a las ayudas que se mantienen y al mismo tiempo negársela en relación
con las ayudas que se suprimen. Todo ello resulta jurídica y políticamente
coherente con los objetivos de la Ley, que precisamente pretende revertir
una situación del mercado inmobiliario español que, según
su exposición de motivos, “se caracteriza por una alta tasa de propiedad
y un débil mercado del alquiler”.
Nuestra doctrina
reconoce a los órganos de gobierno de las Cámaras “un amplio
margen de apreciación para determinar la existencia de conexión
material entre enmienda y proyecto o proposición de ley objeto de
debate”, de suerte que “sólo cuando sea evidente y manifiesto que
no existe tal conexión deberá rechazarse la enmienda, puesto
que, en tal caso, se pervertiría la auténtica naturaleza
del derecho de enmienda, ya que habría pasado a convertirse en una
nueva iniciativa legislativa” (STC 119/2011, FJ 7). Asimismo hemos declarado
que el examen de la posible vulneración constitucional debe cohonestarse
con “la necesaria flexibilidad en el procedimiento legislativo y el papel
de control que a los órganos de gobierno corresponde y del que el
proceso constitucional es siempre subsidiario” (STC 59/2015, FJ 6). Lo
que no exige nuestra doctrina es que las enmiendas deban responder a la
misma finalidad concreta que las medidas contenidas en el proyecto de ley
presentado en el Senado. En el presente caso y a la luz de lo expuesto,
no puede afirmarse que exista una total falta de homogeneidad o desconexión,
en los términos alegados por los recurrentes.
Al no concurrir
el pretendido uso indebido del derecho de enmienda tampoco es necesario
ya examinar si, como consecuencia del defecto denunciado, se ha alterado
de forma sustancial el proceso de formación de voluntad en el seno
de las Cámaras o se ha lesionado el derecho de los parlamentarios
a ejercer sus funciones en el marco del procedimiento legislativo establecido
por la Constitución.
Por todo ello,
este primer motivo de inconstitucionalidad debe ser rechazado.
7. Los Diputados
recurrentes alegan también que el contenido del apartado a) de la
disposición adicional segunda de la Ley 4/2013 establece una retroactividad
auténtica o de grado máximo y que, al afectar a situaciones
ya perfeccionadas, vulnera el principio constitucional de irretroactividad
de las disposiciones restrictivas de derechos individuales (art. 9.3 CE).
Por su parte, el Abogado del Estado señala que no concurre ninguno
de los requisitos propios de ese principio constitucional.
Para responder
a esta tacha de inconstitucionalidad debemos recordar nuestra doctrina
sobre el principio contemplado en el art. 9.3 CE, sintetizada en la reciente
STC 49/2015, de 5 de marzo, FJ 4:
“a) Es doctrina
reiterada de este Tribunal la de que el principio de irretroactividad de
las leyes consagrado en el art. 9.3 CE ‘no es un principio general sino
que está referido exclusivamente a las leyes ex post facto sancionadoras
o restrictivas de derechos individuales (SSTC 27/1981, 6/1983, y 150/1990)’
(STC 173/1996, de 31 de octubre, FJ 3). Fuera de estos dos ámbitos,
nada impide constitucionalmente al legislador dotar a la ley del grado
de retroactividad que considere oportuno, entre otras razones porque la
interdicción absoluta de cualquier tipo de retroactividad conduciría
a situaciones de congelación o petrificación del ordenamiento
jurídico, lo que resulta inadmisible —ello, obviamente, sin perjuicio
del debido respeto a otros principios consagrados en el art. 9.3 CE— (SSTC
108/1986, de 29 de julio, FJ 17; 99/1987, de 11 de junio, FJ 6).
b) La expresión
‘restricción de derechos individuales’ del art. 9.3 CE ha de equipararse
a la idea de sanción, por lo cual el límite de dicho artículo
hay que considerar que se refiere a las limitaciones introducidas en el
ámbito de los derechos fundamentales y de las libertades públicas
(del título I de la Constitución) o en la esfera general
de protección de la persona (SSTC 104/2000, de 13 de abril, FJ 6;
131/2001, de 7 de junio, FJ 5; 112/2006, de 5 de abril, FJ 17; 89/2009,
de 20 de abril, FJ 4; 90/2009, de 20 de abril, FJ 4; y 100/2012, de 8 de
mayo, FJ 10).
c) Lo que
el art. 9.3 CE prohíbe es ‘la incidencia de la nueva ley en los
efectos jurídicos ya producidos de situaciones anteriores, de suerte
que la incidencia en los derechos, en cuanto a su proyección hacia
el futuro, no pertenece al campo estricto de la irretroactividad’ (STC
42/1986, de 10 de abril). Como ha reiterado este Tribunal ‘la eficacia
y protección del derecho individual —nazca de una relación
pública o de una privada— dependerá de su naturaleza y de
su asunción más o menos plena por el sujeto, de su ingreso
en el patrimonio del individuo, de manera que la irretroactividad sólo
es aplicable a los derechos consolidados, asumidos e integrados en el patrimonio
del sujeto y no a los pendientes, futuros, condicionados y expectativas
[por todas, SSTC 99/1987, de 11 de junio, FJ 6 b), o 178/1989, de 2 de
noviembre, FJ 9], de lo que se deduce que sólo puede afirmarse que
una norma es retroactiva, a los efectos del art. 9.3 CE, cuando incide
sobre ‘relaciones consagradas’ y afecta a ‘situaciones agotadas’ [por todas,
STC 99/1987, de 11 de junio, FJ 6 b)]’ (STC 112/2006, de 5 de abril, FJ
17).”
8. Pues bien,
no puede prosperar esta denuncia de vulneración del principio de
irretroactividad contemplado en el art. 9.3 CE, sustancialmente porque,
frente a lo que sostienen los recurrentes, el apartado a) de la disposición
adicional segunda no proyecta sus efectos hacia el pasado. De acuerdo con
la STC 42/1986, de 10 de abril, FJ 3: “lo que se prohíbe en el art.
9.3 es la retroactividad, entendida como incidencia de la nueva Ley en
los efectos jurídicos ya producidos de situaciones anteriores, de
suerte que la incidencia en los derechos, en cuanto a su proyección
hacia el futuro, no pertenece al campo estricto de la irretroactividad,
sino al de la protección que tales derechos, en el supuesto de que
experimenten alguna vulneración, hayan de recibir”.
Para llegar
a esta conclusión debemos examinar brevemente lo que establece el
apartado en sus cuatro párrafos, en conexión con el régimen
vigente de las ayudas de subsidiación de préstamos convenidos
(regulado por el Real Decreto 2066/2008, de 12 de diciembre, por el que
se regula el plan estatal de vivienda y rehabilitación 2009-2012).
Resulta evidente
que lo que establecen los dos primeros párrafos no tiene carácter
retroactivo, pues el primero confirma el mantenimiento de las ayudas ya
reconocidas que se vinieran percibiendo, y el segundo arbitra un régimen
transitorio en relación con las ayudas reconocidas con anterioridad
al 15 de julio de 2012 que cuenten con la conformidad del Ministerio de
Fomento (a quien le corresponde la competencia, tras la supresión,
en octubre de 2010, del Ministerio de la Vivienda) con el préstamo,
pero que éste no hubiera sido todavía formalizado por el
beneficiario, para que dentro de un plazo de tiempo procedan a formalizarlo.
Mediante el
tercer párrafo del apartado a) se suprimen el resto de las ayudas
reconocidas en el marco de los planes estatales de vivienda. El alcance
de las “ayudas reconocidas” que se suprimen debe interpretarse sistemáticamente
en el contexto del apartado a) y a la luz de la normativa vigente aplicable
a las ayudas de los planes estatales de vivienda: ello permite concluir
que las ayudas suprimidas son aquellas que, aun contando con el reconocimiento
por el órgano competente de las Comunidades Autónomas, carecen
de la conformidad del Ministerio de Fomento con el préstamo. En
efecto, la normativa aplicable a las ayudas de los planes estatales de
vivienda establece un doble requisito o una doble intervención administrativa
para la efectividad de las ayudas: la preceptiva autorización o,
en su caso, el reconocimiento previo del derecho a la subsidiación
por parte de las Comunidades Autónomas y la conformidad del Ministerio
de Fomento a la condición de préstamo convenido. El órgano
competente de la Comunidad Autónoma verifica “el cumplimiento de
los requisitos que en cada caso habilitan para acceder a dichas ayudas,
dentro de las condiciones y límites cuantitativos establecidos en
este Real Decreto, y según lo acordado en los correspondientes convenios
de colaboración suscritos entre ambas Administraciones” (art. 13.2
del Real Decreto 2066/2008). Pero la ayuda no es efectiva mientras el Ministerio
de Fomento no haya dado su conformidad al préstamo convenido, antes
o después de la formalización del préstamo (art. 14.5
del Real Decreto 2066/2008). De la normativa aplicable se desprende, por
tanto, que el derecho a la subsidiación no nace con el cumplimiento
de los requisitos legales ni siquiera con el reconocimiento formal por
parte de la autoridad autonómica competente de que se cumplen esos
requisitos, sino que exige inexcusablemente la conformidad del Ministerio
de Fomento. Lo que establece el párrafo tercero del apartado a)
es que, a partir de la entrada en vigor de la Ley, ni las Comunidades Autónomas
podrán reconocer nuevas ayudas ni el Ministerio de Fomento podrá
ya otorgar su conformidad a préstamos convenidos, con lo cual deberán
denegarse tanto las solicitudes de ayudas presentadas ante las Comunidades
Autónomas como las solicitudes ya aprobadas (“reconocidas”) por
éstas que no cuenten con la conformidad del Ministerio de Fomento
al préstamo convenido. Nada de ello implica una regulación
de efectos jurídicos ya producidos con anterioridad a la entrada
en vigor de la Ley 4/2013.
Finalmente,
el párrafo cuarto impide el nuevo reconocimiento de ayudas vía
concesión, renovación, prórroga, subrogación
u otro tipo de actuación contemplada en los planes estatales de
vivienda. Los recurrentes se centran especialmente en el supuesto de las
renovaciones, y a él dirigiremos nuestra atención. Con arreglo
al régimen establecido por la normativa aplicable “[l]a subsidiación
se concederá por un período inicial de 5 años, que
podrá ser renovado durante otro período de igual duración
y por la cuantía que corresponda”, con arreglo a dos condiciones
básicas: que el beneficiario de la subsidiación solicite
su renovación dentro del quinto año del periodo inicial y
que acredite que sigue reuniendo las condiciones requeridas para la concesión
de la ayuda, si bien se admite una cierta oscilación de los ingresos
familiares en el momento de la solicitud de renovación con respecto
a los acreditados inicialmente (art. 43.3 del Real Decreto 2066/2008).
Del tenor del citado artículo 43.3 (“podrá”) se deduce que
la concesión de la renovación no es un acto reglado y que,
en consecuencia, el beneficiario de la ayuda no tiene derecho a su renovación.
Pues bien, de acuerdo con la disposición impugnada en este proceso,
las solicitudes de renovación presentadas y no resueltas con anterioridad
a la entrada en vigor de la Ley 4/2013, así como las solicitudes
que se presenten con posterioridad, pasan a regirse por ese nuevo texto
legal, que excluye la renovación. El párrafo cuarto del apartado
a) regula, por tanto, unas situaciones jurídicas aún no producidas,
con una clara vocación de futuro, al no existir un derecho subjetivo
a la renovación incorporado al patrimonio del beneficiario de las
ayudas de subsidiación con anterioridad a la entrada en vigor de
la Ley 4/2013.
En suma, procede
excluir la presencia de efectos retroactivos constitucionalmente prohibidos
en el apartado a) de la disposición impugnada, ya que su regulación
se proyecta a los efectos futuros de situaciones jurídicas que aún
no se han producido.
Al no concurrir
el presupuesto de hecho del que parte la alegada vulneración del
principio constitucional contemplado en el art. 9.3 CE tampoco es necesario
ya examinar si, como consecuencia del pretendido efecto retroactivo de
la disposición impugnada, se han restringido derechos individuales
incorporados al patrimonio jurídico de los beneficiarios de las
ayudas.
Por ello,
este segundo motivo de inconstitucionalidad debe ser rechazado.
9. Los Diputados
recurrentes alegan también la vulneración del art. 33.3 CE.
A su juicio, la disposición impugnada tiene contenido expropiatorio,
pues estaría privando del derecho a la renovación de las
ayudas de subsidiación. La vulneración denunciada consistiría
en la inobservancia de las garantías que el art. 33.3 CE impone
a las expropiaciones forzosas, y que este Tribunal ha extendido también
a las expropiaciones legislativas. Por su parte, el Abogado del Estado
rechaza el punto de partida de la denuncia de la demanda, la pretendida
privación de un derecho.
También
esta alegada vulneración debe descartarse por inexistencia del presupuesto
de base imprescindible para que entre en juego la protección que
dispensa el precepto constitucional invocado. Tal como hemos señalado
antes, de la normativa aplicable se desprende que la renovación
de las ayudas de subsidiación no es automática, sino que
es preciso que el beneficiario de la subsidiación solicite su renovación
dentro del quinto año del periodo inicial y que acredite que sigue
reuniendo las condiciones requeridas para la concesión de la ayuda.
Quien disfrutaba de una ayuda de subsidiación al amparo del Real
Decreto 2066/2008 no tenía un derecho subjetivo a la renovación,
sino una mera expectativa de renovación en cuanto que cumpliera
las condiciones exigidas por la normativa. Esa mera expectativa se tiene
que consolidar mediante el correspondiente acto declarativo de derechos
—en este caso la decisión de autorizar la renovación— adoptado
por el órgano administrativo competente. En consecuencia, cuando
se modifican las condiciones de obtención de la renovación
o simplemente se suprime esa posibilidad, los beneficiarios de ayudas de
subsidiación no pueden oponer un derecho subjetivo o un interés
legítimo de carácter patrimonial incorporado a su patrimonio.
Por tanto, debemos declarar que la disposición impugnada no priva
de derechos subjetivos o intereses legítimos de carácter
patrimonial incorporados al patrimonio jurídico de los beneficiarios
de las ayudas y, por tanto, no resulta aplicable la protección constitucional
que contempla el art. 33.3 CE.
Por ello,
este tercer motivo de inconstitucionalidad debe ser rechazado.
FALLO
En atención
a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE
CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
Desestimar
el presente recurso de inconstitucionalidad.
Publíquese
esta Sentencia en el “Boletín Oficial del Estado”.
Dada en Madrid,
a veintidós de octubre de dos mil quince.
VOTOS PARTICULARES
Voto particular
que formula el Magistrado don Juan Antonio Xiol Ríos respecto de
la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm.
5108-2013.
Con el máximo
respeto a la opinión mayoritaria de mis compañeros en la
que se sustenta la Sentencia manifiesto mi discrepancia con el fallo, que,
en mi opinión, hubiera debido ser parcialmente estimatorio y declarar
la inconstitucionalidad del último párrafo de la letra a)
de la disposición impugnada, en cuanto elimina la posibilidad de
que las ayudas concedidas pudieran ser renovadas.
Mi discrepancia
no se funda en la argumentación expresa de la Sentencia, que comparto,
sino en no haber entrado a analizar si la disposición impugnada
podía vulnerar el principio de confianza legítima. La vulneración
de este principio fue expresamente alegada por los recurrentes para fundamentar
la inconstitucionalidad de la disposición impugnada y por ello considero
que el examen de la impugnación por la que se aducía la vulneración
del art. 9.3 CE no podía limitarse a examinar si la norma constitucional
incurría en la prohibición de retroactividad que este precepto
constitucional establece, sino que también debía entrar a
analizar si esta norma vulneraba el principio de seguridad jurídica
en la vertiente que garantiza la confianza legítima.
De acuerdo
con la doctrina de este tribunal, el principio de seguridad jurídica
“protege la confianza de los ciudadanos que ajustan su conducta económica
a la legislación vigente frente a cambios normativos que no sean
razonablemente previsibles” (entre otras muchas, STC 82/2009) y según
esta doctrina para determinar cuándo una norma puede vulnerar este
principio ha de estarse a las circunstancias específicas que concurren
en cada caso, tomando en consideración especialmente “la previsibilidad
de la medida adoptada, las razones que han llevado a adoptarla y el alcance
de la misma”, pues “[s]olo después de una ponderación de
los distintos elementos en presencia es posible concluir si el art. 9.3
C.E. ha resultado vulnerado o si, por el contrario, la seguridad jurídica,
que, insistimos, no es un valor absoluto, debe ceder ante otros bienes
o derechos constitucionalmente protegidos.” (STC 182/1997, de 28 de octubre
de 1997, FJ 13).
Dadas las
circunstancias concurrentes en el presente caso, considero que la norma
impugnada, al eliminar la posibilidad de que las ayudas concedidas pudieran
ser renovadas, ha vulnerado esta vertiente del principio de seguridad.
La renovación de estas ayudas se encontraba regulada en unos términos
que pudieron legítimamente crear la confianza en los ciudadanos
en que, si se seguían cumpliendo los requisitos económicos
exigidos para poder beneficiarse de las mismas y lo solicitaban, les sería
renovada la ayuda concedida, y esta confianza pudo ser determinante para
que decidieran a solicitar el préstamo hipotecario cuyos intereses
iban a ser en parte subsidiados.
Es cierto
que la ley no regula la renovación como un acto reglado, pues utiliza
el término “podrá” en lugar de “se renovarán”. Pero
también es verdad que el término “podrá” puede entenderse
tanto en el sentido de que algo depende de la voluntad de otro como en
el sentido de que se tienen facultades o poder para hacer alguna cosa.
La interpretación de este término, cuando ha sido empleado
por las normas, ha dado lugar a discusiones doctrinales relevantes [recuérdese,
por ejemplo, la suscitada en torno a la revisión de oficio tal como
la regulaba el art. 109 de la Ley de procedimiento administrativo de 1958,
pues, dependiendo de cómo se interpretara la palabra “podrá”,
la revisión de oficio se configuraba o como un mero cauce que permitía
a la Administración, si lo consideraba oportuno, revisar de oficio
los actos nulos de pleno derecho o como una auténtica acción
de nulidad: esta fue la interpretación que finalmente prosperó],
por lo que es claro que no es fácil determinar el sentido del mismo
con la seguridad con que lo hace la Sentencia. En todo caso, considero
que el mero hecho de que la ley que regulaba estas ayudas utilizara la
expresión “podrá ser renovado” [el periodo de cinco años
por el que se concedía la subsidiación] no permite presumir
que los beneficiarios de estas ayudas no pudieran confiar en que la concesión
de las mismas no implicaba también un derecho a su renovación
si seguían cumpliendo los requisitos exigidos para ello, pues la
norma no contenía ninguna previsión de la que se dedujera
directa o indirectamente que la renovación de la ayuda no era más
que una expectativa.
De este modo,
no creo que pueda considerarse que la no-renovación de la ayuda
concedida fuera previsible para el beneficiario de la misma y por esta
razón entiendo que en este supuesto la norma impugnada afecta al
principio de seguridad jurídica en la vertiente que “protege la
confianza de los ciudadanos que ajustan su conducta económica a
la legislación vigente frente a cambios normativos que no sean razonablemente
previsibles”.
En este caso,
por lo demás, no existen derechos o valores constitucionales que
puedan entrar en colisión con el principio de confianza legítima
que, por ser merecedores de mayor protección, obliguen a limitar
los efectos de este principio. La confianza legítima que la norma
que regulaba estas ayudas pudo crear en sus beneficiarios en el sentido
de que podían obtener su renovación no puede en este caso
dejar de protegerse por exigencias macroeconómicas. La situación
de crisis económica que podría justificar no otorgar más
ayudas por falta de recursos económicos suficientes no puede legitimar
que se prive de la renovación de la ayuda a quien ha adoptado una
decisión económica, como es la de pedir un préstamo
hipotecario, confiando en que iba a obtener un subsidio para pagar parte
de los intereses durante diez años (los cinco concedidos más
la prórroga, si cumplía los requisitos exigidos para ello).
El perjuicio que esto puede ocasionar a los beneficiarios de estas ayudas
(va a suponer, en un asunto de gran sensibilidad social, un encarecimiento
de un préstamo que no pueden dejar de pagar y va a afectar a ciudadanos
cuya situación económica no les va a permitir fácilmente
asumir ese incremento de los intereses) no se pueden justificar en las
ventajas que para la economía en general va a conllevar no renovar
esas concretas ayudas, dada la mínima incidencia que la supresión
de estas prórrogas puede tener en la mejora de la economía.
En consecuencia,
creo que en este caso hubiera debido declararse inconstitucional el último
apartado de la letra a) de la disposición impugnada por vulnerar
el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE).
Madrid, a
veintidós de octubre de dos mil quince.-
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