En el caso
de asentamientos irregulares hay que tener en cuenta que la clasificación
como suelo urbano o suelo urbanizable de este tipo de ámbitos ya
es posible con la normativa vigente; también existía la opción
para el planeamiento de mantener las viviendas como edificaciones en suelo
rústico, tanto fuera como dentro de ordenación. A todas esas
opciones disponibles para la gestión de estas áreas se añade
ahora la de mantenerse en suelo rústico pero con una ordenación
vía plan especial, y con posibilidad de utilizar los procedimientos
de gestión propios de otras clases de suelo. Es una opción
más para que el Ayuntamiento aplique en cada caso la más
oportuna al estado de un área concreta, ya que la situación
de las existentes en la Comunidad es tremendamente heterogénea.
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LA LEY 7/2014
DE CASTILLA Y LEÓN PROHÍBE DESDE NOVIEMBRE DE 2014 LA CONSTRUCCIÓN
DE VIVIENDAS EN SUELO RÚSTICO EN TODA LA COMUNIDAD AUTÓNOMA.
Ley 7/2014, de
12 de septiembre, de Medidas sobre Rehabilitación, Regeneración
y Renovación Urbana, y sobre Sostenibilidad, Coordinación
y Simplificación en Materia de Urbanismo.
En Castilla
y León hay 153 asentamientos de viviendas construidas de forma ilegal
sobre suelo rústico, que ocupan 5.039 hectáreas a una media
de diez casas por hectárea: total, aproximadamente 50.390 viviendas.
La nueva ley trata de regularizar «asentamientos ilegales»
de viviendas del que se pueden beneficiar hasta 50.000 propietarios.
En Valladolid,
Zamora, León, Ávila y Burgos, se da una especial incidencia.
Son casas que carecen de servicios básicos regularizados. Es imposible
de escriturarlas. Son viviendas que no cumplen con la ley, pero que no
se derriban por el coste económico, social y medioambiental de este
proceso. Son viviendas construidas sin ningún tipo de licencia.
Sobre estas
áreas se diseñará un Plan Especial de Regularización,
que recogerá las condiciones y los pormenores de los usos permitidos
y autorizables, además de las dotaciones urbanísticas e infraestructuras
necesarias para su legalización. Este plan especial se someterá
a la Comisión Territorial de Urbanismo y sus costes recaerán
en los propietarios o titulares, al margen de los acuerdos que estos alcancen
con los ayuntamientos.
La regularización,
con el coste que conlleva para los propietarios, podrá iniciarse
con el apoyo de una mayoría cualificada de los dueños de
las viviendas de un asentamiento. No se necesita unanimidad, requisito
que se ha obviado para evitar el bloqueo que podría generar la oposición
de un único propietario o de un número residual de ellos.
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Ley 7/2014,
de 12 de septiembre, de Medidas sobre Rehabilitación, Regeneración
y Renovación Urbana, y sobre Sostenibilidad, Coordinación
y Simplificación en Materia de Urbanismo.
Esta ley articula
un conjunto de medidas cuyo objetivo común, plasmado en el título
preliminar, es conseguir que las políticas públicas que actúan
sobre las ciudades de Castilla y León se orienten de forma coordinada
hacia la rehabilitación y la regeneración y renovación
urbanas. Ello, tanto a través de actuaciones específicas,
como mediante medidas complementarias de sostenibilidad, coordinación
y simplificación. Es una estrategia de futuro, clave para revitalizar
nuestro ingente y valioso patrimonio construido y para facilitar la innovación
y el desarrollo local.
Con tal fin
la ley se estructura en cuatro títulos: el primero aborda algunas
modificaciones de la Ley de Ordenación del Territorio de Castilla
y León; el título II contiene numerosas modificaciones de
la Ley de Urbanismo de Castilla y León, al ser la ciudad el objeto
central de esta ley, en gran parte amparadas en la reforma de la legislación
básica operada mediante la Ley 8/2013, de 26 de junio; el título
III contiene modificaciones puntuales sobre la Ley del Ruido de Castilla
y León; finalmente, el título IV introduce una serie de cambios
sobre la Ley del derecho a la vivienda y la Ley de medidas urgentes en
materia de Vivienda. La ley se completa con tres disposiciones transitorias,
una derogatoria y cuatro finales.
El capítulo
I del título II regula elementos centrales de la ley: en primer
lugar la rehabilitación y la regeneración y la renovación
urbanas se incorporan como objetivos de la actividad urbanística
de las administraciones públicas, dejando constancia de que su objeto
preferente deben ser los «espacios urbanos vulnerables», que
se definen con una doble dimensión, material y social.
Seguidamente
se regulan, como un nuevo título a incorporar a la Ley de Urbanismo
de Castilla y León las actuaciones de rehabilitación y las
de regeneración y renovación urbana, cuyo respectivo objeto
se va haciendo gradualmente más ambicioso; de ahí que las
primeras se conceptúen como actuaciones aisladas en suelo urbano
consolidado y las de renovación urbana como actuaciones integradas
en suelo urbano no consolidado, mientras que las actuaciones de regeneración
urbana podrán abordarse bajo ambas modalidades, en función
de las necesidades del caso; por otro lado las actuaciones de regeneración
y renovación urbana podrán adoptar carácter «integrado»
previa declaración por la Administración de la Comunidad,
quedando habilitadas para una financiación pública preferente.
Siendo los
espacios urbanos vulnerables ámbito preferente de estas actuaciones,
su delimitación concreta se dota de flexibilidad para facilitar
su gestión: los ámbitos podrán ser discontinuos, o
ampliarse –con limitaciones– sobre su entorno inmediato, estableciéndose
un margen para la demolición o sustitución, aunque el criterio
general sea favorecer la rehabilitación.
Las actuaciones
se planificarán mediante el planeamiento general o con un plan especial
de reforma interior pero, en todo caso, aplicando una serie homogénea
de criterios de planeamiento como garantía de calidad, como exigencia
de la actividad urbanística; todo ello se plasmará en una
documentación que presta especial atención a la viabilidad
económica de la actuación. Para la gestión se establecen
reglas especiales sobre expropiación y ejecución subsidiaria,
o las que permiten que no se generen nuevas obligaciones a causa de los
aumentos de edificabilidad, volumen o densidad derivados de la sustitución
de infraviviendas o las obras de mejora energética, que en algún
caso habilitan la ocupación de superficies de dominio público
o dotacionales. Asimismo se identifican los sujetos obligados a participar
en la ejecución de estas actuaciones, o simplemente legitimados
para hacerlo, incluida la posibilidad de constituir entidades urbanísticas
colaboradoras.
El capítulo
continúa con las modificaciones de la Ley de Urbanismo de Castilla
y León, que se agrupan siguiendo el orden de sus títulos.
En primer lugar las relativas al régimen de suelo, donde se reformula
la regulación del deber de conservación en sintonía
con la nueva legislación del Estado, y se bonifican las actuaciones
de regeneración y renovación urbana en cuanto al reparto
de aprovechamiento; tratamiento favorable que se contrapesa con el más
exigente que recibe el suelo urbanizable, concretando, de esta forma, la
idea de reequilibrio legal, o abandono de la neutralidad de la normativa
frente a cualquier desarrollo urbanístico, que se sustituye por
un tratamiento que favorece decididamente a la ciudad consolidada. En segundo
lugar se destaca también que el aprovechamiento que corresponda
a la administración pueda ser sustituida por su equivalente en efectivo
o por edificabilidad en un complejo inmobiliario cuando el planeamiento
justifique la inviabilidad de reservar solares para construir nuevas viviendas
protegidas.
Más
adelante se hace referencia a los instrumentos y procedimientos de planificación
y gestión de las actuaciones de rehabilitación, regeneración
y renovación urbana, aludiendo al mandato genérico del planeamiento
general; por lo demás, se introducen medidas de flexibilidad respecto
de las reglas aplicables a las actuaciones ordinarias, con el evidente
fin de facilitar e incluso promover las de rehabilitación, y en
especial, las de regeneración y renovación urbana; así
sucede respecto de las densidades de edificación y población,
de las reservas para dotaciones urbanísticas, y de las exigencias
adicionales en caso de modificación del planeamiento.
A efectos prácticos
es importante la consideración del Plan Especial de Reforma Interior
como una figura llamada a jugar un papel central en estas actuaciones.
A tal efecto dichos planes, que ya eran singulares al poder afectar a varias
clases de suelo, reciben nuevas facultades, como la de poder alterar la
clasificación y calificación en vigor, incluso ampliar su
ámbito en caso necesario, si bien con limitaciones en cuanto a la
superficie y la previa clasificación de los terrenos, pues es clave
contar con una herramienta flexible ante situaciones diferentes, incluso
dentro del ámbito de cada actuación. Por otra parte se prevé
una obligada referencia a las limitaciones de otras posibles fórmulas
de intervención en el ámbito de la rehabilitación,
que se justifican por su eventual desconexión del planeamiento.
La flexibilidad
se muestra al mismo tiempo en la fase de gestión, cuyas determinaciones
pueden ser anticipadas en el planeamiento o remitidas a instrumentos específicos.
La adaptación de la normativa sobre convenios y la reformulación
de los derechos de realojo y retorno con apoyo en la prolija regulación
de la legislación básica, cierran las reformas en materia
de planeamiento y gestión. Ahora bien, el cambio de modelo urbanístico
no es sólo un problema de ordenación, sino que exige un esfuerzo
de gestión social y de coordinación administrativa. Por ello,
se reforman también una amplia batería de instrumentos urbanísticos
para adaptarlos a las peculiaridades de estas nuevas actuaciones de nuevo
cuño o, simplemente, para extender su operatividad sobre las mismas,
especialmente en lo que se refiere a las órdenes de ejecución,
al régimen de venta y sustitución forzosa, al destino de
los patrimonios públicos de suelo y de las áreas de tanteo
y retracto.
En pocos años,
el concepto de sostenibilidad se ha instalado en el centro del debate urbanístico,
y es hoy un elemento imprescindible en los procesos de planificación.
De ahí la decisión de reservar todo el capítulo II
a los múltiples aspectos en los que se despliega su integración
en el urbanismo, y de iniciarlo con el artículo dedicado al crecimiento
compacto; este criterio es ya protagonista del debate y la práctica
del urbanismo, comprobadas sus ventajas sociales frente al desarrollo disperso,
permite optimizar servicios e infraestructuras, en una doble perspectiva,
territorial y ambiental, y preservar la identidad cultural, que se plasma
en un modelo de crecimiento planificado y sostenible. Todo ello justifica
la reforma de los artículos 13, 34 y 36 de la Ley de Urbanismo de
Castilla y León, que completa las ya establecidas en el mismo sentido
en los capítulos anteriores.
El resto del
capítulo desgrana una serie de medidas complementarias para mejorar
la protección del medio ambiente frente al desarrollo urbano. Se
incluyen referencias a las infraestructuras eléctricas y a los cauces
fluviales y sus zonas de afección adquiriendo con ello un compromiso
entre la protección frente a la degradación ambiental y las
inundaciones y, la posibilidad de integrar las riberas en los núcleos
de población, para el uso y disfrute de los ciudadanos.
En materia
de movilidad sostenible, el objetivo es reducir la necesidad de desplazamiento
promoviendo el «urbanismo de proximidad», así como mejorar
la coordinación del planeamiento urbanístico con la planificación
del transporte, y en especial, con el transporte público; en sentido
inverso debe entenderse la reducción de la reserva de aparcamiento
convencional.
En lo relativo
a la promoción de la eficiencia energética de edificios y
viviendas y al fomento de las energías renovables, un nuevo artículo
36 ter a incorporar a la Ley de Urbanismo de Castilla y León extiende
estos criterios al conjunto de la práctica urbanística. Mención
especial merece el nuevo mandato de consideración de los riesgos
en el planeamiento, con previsiones más concretas para los terrenos
inundables, que aplican los criterios de los organismos de cuenca. Por
último, las políticas de mejora de la accesibilidad dan un
paso más con una serie de normas administrativas que buscan favorecer
la instalación de ascensores, aparcamientos adaptados y otros servicios
comunes.
En la ciudad
actual, múltiples aspectos de la vida social no pueden entenderse
sin una reflexión de ámbito supramunicipal. Análogamente,
gran parte de las propuestas de esta ley resultarían estériles
en ausencia de una mejor coordinación administrativa. Por ello el
capítulo III, siguiendo el mandato general del título preliminar
de la presente ley, se inicia reformulando los criterios de coordinación
supramunicipal del planeamiento urbanístico, estableciendo ámbitos
de coordinación urbanística de carácter obligatorio
para los municipios incluidos en los mismos, otorgándoles autonomía
para la definición de las políticas urbanísticas comunes
en dicho ámbito. Además de esa reforma esencial, se modulan
varias normas sobre áreas destinadas a actividades productivas y
actuaciones en suelo rústico, que, aunque parezcan ajenas al objeto
de esta ley, no lo son cuando se advierte que la regeneración urbana
no puede concebirse como una política aislada, sino que forma parte
de un conjunto de interrelaciones que operan sobre el territorio.
En cuanto a
las actividades productivas, sus especiales necesidades no siempre han
sido bien entendidas por la práctica urbanística, y el suelo
rústico, en Castilla y León, donde el espacio urbanizado
no supera el 2% de su superficie, tiene una dimensión más
compleja que la mera referencia a los espacios naturales; dicho eso, la
abundancia y el deficiente estado de conservación del patrimonio
construido en el medio rural justifican el tratamiento preferente de las
construcciones e instalaciones existentes.
Tiene especial
importancia el procedimiento de regularización aplicable en las
áreas de suelo rústico con asentamiento irregular, que ha
surgido de la demanda social constatada para la resolución de un
problema heredado.
A la misma
lógica de coordinación responde la reforma de la atribución
competencial en materia de disciplina, donde puede hablarse de una normalización
competencial que elimina posibles duplicidades, lo que implica la derogación
del artículo 21.3 de la Ley 5/1999, y la modificación del
régimen de prescripción de las infracciones urbanísticas,
cuyos plazos, breves en relación a la notable extensión temporal
de los procesos urbanísticos, han resultado escasos para la eficaz
actuación de las administraciones.
Por último
se abren nuevas posibilidades a la colaboración de los profesionales,
tanto a través de sus correspondientes colegios como mediante un
nuevo sistema de acreditación de los equipos técnicos vinculados
a la actividad urbanística.
El capítulo
IV incorpora relevantes reformas bajo el denominador común de la
simplificación. En primer lugar el régimen de usos provisionales
se armoniza con la legislación estatal, resolviendo además
el limbo jurídico en que se encontraba al respecto el suelo urbano
sin ordenación detallada. Sin duda es más importante abordar
el debate sobre la necesidad de un planeamiento general estructurante o
estratégico, en línea con el que predomina en la práctica
europea, y que se ha visto lastrado por la inercia de exigir la íntegra
regulación del suelo consolidado, que, no pocas veces, dejaba en
segundo plano los problemas de ordenación general. Actualmente,
cuando todos los núcleos de carácter urbano ya cuentan con
planeamiento general, es posible aligerar el contenido de ulteriores revisiones,
que podrán así concentrarse en lo realmente estratégico.
Especial mención
merece la reforma de la licencia urbanística, el instrumento ordinario
de intervención en el uso del suelo. En sintonía con la evolución
general de las técnicas de control administrativo en el contexto
europeo, la licencia como tal se reserva para los actos de uso del suelo
más relevantes, regulándose para los demás el régimen
de declaración responsable, lógicamente más sencillo,
sin perjuicio de permitir la reacción del Ayuntamiento ante eventuales
incumplimientos de la normativa. Asimismo otras modificaciones en materia
de plazos y silencio administrativo perfeccionan una regulación
legal cuya eficacia se contrasta diariamente en nuestros Ayuntamientos.
También
contribuirá a facilitar la gestión municipal la generalización
del procedimiento de firma electrónica en los trámites urbanísticos,
con el consiguiente ahorro económico y temporal.
Otras reformas
tendentes a la simplificación afectan a la gestión urbanística:
la posibilidad de actualizar el aprovechamiento medio, el acotamiento dentro
de márgenes razonables de la potestad municipal para determinar
la cuantía de la garantía de urbanización, y la apertura
a la incorporación a las entidades urbanísticas colaboradoras
de cualesquiera afectados por una actuación urbanística,
aun no siendo propietarios y al procedimiento de publicación oficial
de los planes urbanísticos, sobre todo en caso de inactividad municipal,
supuesto hasta ahora no regulado.
Una última
mención merece la regulación del procedimiento a seguir en
caso de anulación de la ordenación urbanística, situación
excepcional que justifica la habilitación a la consejería
competente en urbanismo para señalar los plazos y el procedimiento
para la tramitación de la nueva ordenación, indicando la
normativa que haya de aplicarse transitoriamente.
En el título
I se incluyen una serie de modificaciones sobre la Ley de Ordenación
del Territorio de Castilla y León que coadyuvan a los fines perseguidos
por la ley. Los cambios en la Ley de Ordenación del Territorio,
además de incorporar el mandato general de promover la regeneración
urbana, complementan la legislación sobre ordenación, servicios
y gobierno del territorio, racionalizan los procedimientos de aprobación
de los instrumentos de ordenación del territorio –suprimiendo la
opción del rango legal y simplificando las modificaciones menores–,
armonizan la regulación de los órganos colegiados con las
reformas operadas por la Ley 1/2012, de 28 de febrero, y suprimen la referencia
a la ordenación de los municipios sin planeamiento, más adecuadamente
resuelta por las normas urbanísticas territoriales.
Las modificaciones
efectuadas sobre la Ley del Ruido de Castilla y León en el título
III se guían por la conveniencia de modular los mandatos de la legislación
básica, sin dejar por ello de respetarlos, para adaptarlos a las
peculiaridades de nuestra Comunidad y, en especial, a la realidad de su
medio rural, estableciéndose en el título IV algunas previsiones
especiales para las actuaciones de regeneración urbana, que inciden
sobre la Ley del derecho a la vivienda.
En las disposiciones
transitorias se repite el esquema de reformas precedentes, atribuyendo
la adaptación a esta ley a la revisión del planeamiento general,
si bien hasta entonces tanto los planes de desarrollo como las modificaciones
deberán adaptarse al nuevo marco legal, salvo si ya hubieran sido
aprobadas inicialmente al entrar en vigor esta ley, en cuyo caso dispondrán
de un plazo de dos años para culminar la tramitación. La
disposición transitoria tercera pretende acelerar la deseada reconversión
del sector inmobiliario, estableciendo plazos para demostrar la viabilidad
de los terrenos clasificados en su día como suelo urbanizable, que
en otro caso retornarán a su condición previa de suelo rústico.
Además
de los citados instrumentos, esta ley deroga varios preceptos que resultan
incoherentes con un desarrollo racional y con las necesidades de nuestro
medio rural: así sucede con la condición de «superficie
máxima» para las autorizaciones en suelo rústico que
se prevé en las normas subsidiarias de ámbito provincial
aún vigentes, así como con el régimen transitorio
de las Directrices de Ordenación de Segovia y Entorno.
Por último,
entre las disposiciones finales, la disposición final segunda armoniza
las referencias normativas con la legislación básica estatal
en materia de suelo, y aclara el ahora ambiguo contenido de los preceptos
que hacen referencia a municipios sin planeamiento urbanístico,
que en rigor deben aplicarse a los terrenos que carezcan de determinaciones
de planeamiento urbanístico, puesto que estas pueden ser establecidas
tanto por el planeamiento urbanístico como por los instrumentos
de ordenación del territorio, toda vez que diversos avatares judiciales
y administrativos han hecho común la existencia de terrenos aislados
que carecen de ordenación urbanística. En la misma línea
se actualizan también las referencias a la licencia ambiental y
se modifica la denominación de la «inspección técnica
de construcciones» que en adelante será «inspección
técnica de edificios», tal como se la conoce tanto en la legislación
básica como en la normativa de las demás Comunidades Autónomas.
EJEMPLO
DE SENTENCIA
Una sentencia
del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León obliga al Ayuntamiento
de Fresno de Cantespino a proteger tres bolsas de suelo rústico
en los parajes de Los Langostillos, Las Cañadas y Los Terronales
en su normativa urbanística, en la que venía autorizando
viviendas aisladas. Los terrenos, que ocupan una superficie global de 530
hectáreas, fueron objeto de una parcelación urbanística
en los años sesenta del siglo pasado. Las normas urbanísticas
de 1977 los transformaron en suelo urbanizable, al mismo tiempo que los
terrenos de Prado Pinilla, donde hoy existen 300 parcelas urbanizadas sobre
280 hectáreas de terreno.
Según
informa Ecologistas en Acción, «el Ayuntamiento y la Junta
de Castilla y León aprobaron en 2014 una modificación de
las ordenanzas de suelo rústico que dejó sin protección
estos suelos, con la intención de seguir concediendo licencias para
vivienda unifamiliar, como venía siendo habitual desde los años
sesenta». El colectivo solicitó la protección para
las masas de bosque de esas bolsas de suelo, pero no fue atendida su demanda.
En las normas urbanísticas de 1997, señala Ecologistas en
Acción, «volvieron a pasar a suelo rústico, pues los
propietarios no querían pagar contribución urbana, pero el
Ayuntamiento consintió en que a partir de entonces se pudiera edificar
una vivienda cada tres hectáreas. De hecho se construyeron unas
veinte viviendas en mitad del bosque con luz, agua y acceso por la Cañada
Real o por caminos abiertos».
El colectivo
ecologista recalca que las tres bolsas de suelo dejadas sin protección
«forman parte de una amplia masa boscosa de roble y encina de miles
de hectáreas de alto valor ecológico que sí ha sido
protegida por la nueva norma urbanística». En su resolución,
el Tribunal Superior de Justicia considera que «no existe diferencia
alguna entre la zona protegida y la no protegida» y, a petición
de Ecologistas en Acción, obliga al Ayuntamiento y a la Junta a
darle la misma protección a las tres bolsas de suelo que a la masa
forestal de su entorno.
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