ACTUALMENTE
REGULADO POR EL
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Real Decreto
Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido
de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.
Artículo
36 Valoración en el suelo rural
1. Cuando
el suelo sea rural a los efectos de esta ley y de conformidad con lo dispuesto
en la Disposición adicional séptima:
a) Los
terrenos se tasarán mediante la capitalización de la renta
anual real o potencial, la que sea superior, de la explotación según
su estado en el momento al que deba entenderse referida la valoración.
o La renta
potencial se calculará atendiendo al rendimiento del uso, disfrute
o explotación de que sean susceptibles los terrenos conforme a la
legislación que les sea aplicable, utilizando los medios técnicos
normales para su producción. Incluirá, en su caso, como ingresos
las subvenciones que, con carácter estable, se otorguen a los cultivos
y aprovechamientos considerados para su cálculo y se descontarán
los costes necesarios para la explotación considerada.
o El valor
del suelo rural así obtenido podrá ser corregido al alza
en función de factores objetivos de localización, como la
accesibilidad a núcleos de población o a centros de actividad
económica o la ubicación en entornos de singular valor ambiental
o paisajístico, cuya aplicación y ponderación habrá
de ser justificada en el correspondiente expediente de valoración,
todo ello en los términos que reglamentariamente se establezcan.
b) Las
edificaciones, construcciones e instalaciones, cuando deban valorarse con
independencia del suelo, se tasarán por el método de coste
de reposición según su estado y antigüedad en el momento
al que deba entenderse referida la valoración.
c) Las
plantaciones y los sembrados preexistentes, así como las indemnizaciones
por razón de arrendamientos rústicos u otros derechos, se
tasarán con arreglo a los criterios de las Leyes de Expropiación
Forzosa y de Arrendamientos Rústicos.
2. En ninguno
de los casos previstos en el apartado anterior podrán considerarse
expectativas derivadas de la asignación de edificabilidades y usos
por la ordenación territorial o urbanística que no hayan
sido aún plenamente realizados.
Además,
el tribunal considera que el método de valor del suelo debe garantizar
un "adecuado equilibrio" entre la compensación obtenida y el valor
real del bien, en este caso, de la facultad que se expropia. Este equilibrio
"no se garantiza con la aplicación del porcentaje fijo con que el
legislador ha determinado la participación de la comunidad en la
plusvalía generada por el planeamiento y costeada por los propietarios
del suelo".
El Constitucional
entiende también que el porcentaje de compensación, determinado
en cada comunidad autónoma por el legislador autonómico,
no garantiza la "uniformidad normativa" recogida en la Constitución,
ya que resulta que la compensación debida por la privación
de esta facultad dependerá de dónde estén ubicados
los bienes dentro del territorio nacional sin que, a estos efectos, se
garantice la uniformidad normativa.
"El método
de valoración que establece el precepto recurrido no garantiza en
todo caso el proporcional equilibrio que debe existir entre la compensación
prevista en la ley y el contenido real de la facultad de la que se ve privado
el propietario", subraya el Tribunal Constitucional, que declara por tanto
inconstitucional este artículo de la Ley del Suelo.
La sentencia,
de la que ha sido ponente el magistrado Santiago Martínez-Vares
y que ha recibido tres votos particulares discrepantes, estima así
parcialmente la cuestión de inconstitucionalidad planteada por la
Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del
Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha contra varios preceptos
del decreto legislativo del 20 de junio de 2008, que aprobó el DEROGADO
texto refundido de la Ley del Suelo.
NOTA DEL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL
El Pleno del
Tribunal Constitucional ha estimado parcialmente la cuestión de
inconstitucionalidad planteada por la Sección Segunda de la Sala
de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La
Mancha contra varios preceptos del Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de
junio, que aprobó el Texto Refundido de la Ley del Suelo (TRLS).
El Pleno declara la inconstitucionalidad del art. 25.2.a) porque la compensación
que fija para los propietarios de suelo rural sujeto a primera urbanización
no guarda equilibrio con el valor real del bien expropiado, tal y como
establece la Constitución (art. 33.3). La sentencia, de la que ha
sido ponente el Magistrado Santiago Martínez-Vares, cuenta con tres
votos particulares discrepantes (de la Vicepresidenta, Adela Asua, y Fernando
Valdés Dal-Ré; de Juan José González Rivas;
y de Juan Antonio Xiol) y con el voto concurrente de Pedro González-Trevijano
y Andrés Ollero.
En el Auto
de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, el TSJ
castellano-manchego cuestiona todo el sistema de valoración establecido
por el Texto Refundido para los suelos rurales sometidos a una actuación
de primera urbanización, lo que afecta a sus arts. 12 (que distingue
entre los suelos en distinta situación básica de suelo rural
y el suelo urbanizado); 23.1 a) y 2 (que en la valoración de los
suelos no permite tener en cuenta las expectativas derivadas del planeamiento,
un factor que incidiría en su valor de mercado) y 25 (que prevé
una indemnización específica para compensar la privación
a los propietarios de la facultad de participar en la actuación
de primera urbanización).
El Pleno
avala la constitucionalidad de los arts. 12 y 23.1 a y 2. Respecto del
art. 12, afirma la sentencia que “no es inconstitucional” incluir todos
los suelos aún no incorporados al desarrollo urbano en la “situación
básica de rural”, pues tal clasificación parte “de las características
físicas en que realmente se encuentran” los suelos “sin tener en
cuenta el diferente destino que les atribuye el planeamiento urbanístico
o de ordenación territorial”. En consecuencia, a partir de esa distinta
situación básica, puede “aplicar a todos un mismo método
de valoración”, que es el previsto en el art. 23 TRLS.
Tampoco es
inconstitucional, añade el Pleno, el método de valoración
del suelo contemplado en el citado art. 23, que descarta que se tengan
en cuenta variables que dependan de las “expectativas” de urbanización
y evita que la evaluación esté sujeta a las fluctuaciones
del precio de mercado.
En relación
con el art. 25 TRLS, el Auto del TSJ considera que es inconstitucional
porque la compensación que establece (para aquellos propietarios
a los que no se permite participar en la actuación de primera urbanización
del suelo) queda muy alejada del valor de mercado del bien expropiado.
El Pleno explica
que es el propio TRLS (art. 8.3 c) el que permite al propietario de suelo
rural sometido a actuaciones de primera urbanización participar
“en la ejecución de las actuaciones de urbanización (…) en
un régimen de equitativa distribución de beneficios y cargas
entre todos los propietarios afectados en proporción a su afectación”.
Ahora bien, mediante expropiación, la Administración puede
privar al propietario del suelo de esta facultad.
Es en este
punto donde entra en juego el precepto recurrido (art. 25), que establece
una compensación para aquellos propietarios expropiados a los que
no se permite participar de las actuaciones de primera urbanización.
Es decir, la ley prevé una compensación económica
aunque el propietario del suelo rural no haya hecho aún frente a
coste alguno relacionado con las actuaciones de primera urbanización
del terreno. Ello es así porque, según explica la sentencia,
“esta facultad de participar en la actuación urbanizadora en régimen
de equidistribución de beneficios y cargas que define el art. 8.3
c) TRLS al delimitar el derecho a la propiedad (…) obra incorporada al
patrimonio del propietario”.
Según
el art. 25, la valoración del bien (que servirá para calcular
el importe de la compensación económica) se obtiene aplicando
un porcentaje fijo “a la diferencia de valor que tiene el suelo en su situación
de origen (…) y el que habría tenido de haberse finalizado la actuación”.
El porcentaje,
determinado en cada Comunidad Autónoma por el legislador autonómico
entre los distintos que determina la ley, “no guarda relación alguna
con el valor real de la facultad de la que se ve privado el propietario,
la que le habría permitido participar en la actuación de
la urbanización en régimen de equidistribución de
beneficios y cargas”, afirma la sentencia, que a continuación recuerda
que, según la doctrina del Tribunal, “el método de valoración
del suelo (…) debe garantizar un adecuado equilibrio entre la compensación
obtenida y el valor real del bien, en este caso, de la facultad que se
expropia”. “Adecuado equilibrio –añade- que no se garantiza con
la aplicación del porcentaje fijo con que el legislador ha determinado
la participación de la comunidad en la plusvalía generada
por el planeamiento y costeada por los propietarios del suelo”.
Tampoco la exposición de motivos de la ley recurrida, señala
el Pleno, “da razón alguna, más allá de afirmar que
se trata de un tratamiento ponderado, de por qué este valor objetivo
y fijo que se impone a partir de la aplicación de un porcentaje
establecido con otra finalidad, y no con otro, permite hallar una compensación
que guarde un proporcionado equilibrio con el valor real de la facultad
expropiada”.
Uniformidad
normativa
A mayor abundamiento,
la sentencia afirma que el método de valoración fijado por
el art. 25 tampoco garantiza la “uniformidad normativa” que la Constitución
exige cuando establece la obligación de los poderes públicos
de indemnizar a los propietarios que han resultado expropiados de sus bienes
(art. 33.3). De esta manera, “resulta que la compensación debida
por la privación de esta facultad dependerá de dónde
estén ubicados los bienes dentro del territorio nacional sin que,
a estos efectos, se garantice la uniformidad normativa a la que,
como este Tribunal ha afirmado, sirve la expropiación forzosa y
las garantías que ésta debe observar a los efectos de garantizar
el contenido del derecho de propiedad ex art. 33.3 CE”.
En conclusión,
el método de valoración que establece el precepto recurrido
“no garantiza en todo caso el proporcional equilibrio que debe existir
entre la compensación prevista en la ley y el contenido real de
la facultad de la que se ve privado el propietario” y, por lo tanto, la
compensación prevista por la ley es inconstitucional.
Descripción
de votos particulares
En su voto
particular, Asua y Valdés mantienen que debió desestimarse
la cuestión de inconstitucionalidad, pues lo que objeta el
órgano judicial es el propio fundamento del sistema de valoración
que la ley establece por no ajustarse al criterio del “precio de mercado”,
modelo que el Tribunal ya ha avalado excluyendo expresamente que el valor
de mercado deba operar “como directriz constitucional de la indemnización
garantizada por el art. 33.3 CE”. Consideran, asimismo, que la sentencia
“reformula” la cuestión de inconstitucionalidad rebajándola
al cuestionamiento de la observancia de un “proporcional equilibrio” entre
“el valor del bien o derecho expropiado y la compensación ofrecida”,
lo que le conduce a afirmar la inconstitucionalidad de la fórmula
elegida por el legislador para compensar la facultad de participación
urbanística, pero sin explicación alguna sobre la razón
del desequilibrio de esa fórmula.
Por su parte,
González Rivas cree que, además, debió declararse
la inconstitucionalidad del art. 23, apartados 1 y 2, del TRLS porque fija
un método de valoración del suelo rural que no tiene en cuenta
“la naturaleza del bien y su utilidad” y que proscribe las “expectativas
urbanísticas”, circunstancias que vulneran “la garantía de
indemnidad del art. 33.3 CE”.
En otro de
los votos particulares, Xiol considera que no debió declararse la
inconstitucionalidad del art. 25.2 TRLS porque el método de valoración
que contiene “es un medio adecuado para definir el valor” de la facultad
de participar en la primera urbanización del terreno y porque dicha
facultad “no forma parte del contenido esencial del derecho de propiedad
que garantiza el art. 33 CE”, sino que es una atribución que el
legislador concede a los propietarios. Asimismo, cree que, al declarar
la inconstitucionalidad y nulidad del art. 25.2 a) TRLS, la sentencia debía
haber concedido al legislador un plazo para fijar otro criterio. Al no
hacerlo, “serán los aplicadores del Derecho” quienes determinen
la cuantía de las compensaciones durante el tiempo que tarde en
reformarse ley; y será “difícil” que en esa tarea puedan
“eludir” la repercusión del valor de mercado, criterio que la doctrina
constitucional ha rechazado.
En su voto
concurrente, González-Trevijano y Ollero expresan su acuerdo con
el sentido del fallo, pero creen que la sentencia debió declarar
la inconstitucionalidad del art. 25.2.a) también por vulneración
del “principio de indemnidad” (art. 33.3 CE). Según este principio
constitucional, “el propietario tiene que quedar en la misma situación
que si se le hubiera permitido continuar con la propiedad, de manera que
el método de valoración debe garantizar ese contenido constitucional
del derecho de propiedad que exige, al menos, la compensación con
el valor de renta”.
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