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8 de abril
de 2014
| NOTICIA ADAPTADA AL SISTEMA
EDUCATIVO inmoley.com
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PROYECTO DE LEY DE ORDENACIÓN
DEL TERRITORIO, URBANISMO Y PAISAJE (LOTUP) DE LA C. VALENCIANA.
Convertir conocimiento en
valor añadido:
Guía práctica inmoley.com del urbanismo de la C. Valenciana,
guía del argente urbanizador y guía del golf inmobiliario.
La nueva ley refunde cinco leyes: la Ley Urbanística Valenciana,
la Ley de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje,
la Ley del Suelo No Urbanizable, y la Ley Reguladora de los Campos de Golf
en la Comunitat Valenciana.
Herramienta práctica
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prácticas
El pleno del Consell ha aprobado
el proyecto de ley de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje
(Lotup), que reduce en un 77% el número de disposiciones normativas
sobre estas materias y unifica un total de cinco leyes y dos reglamentos.
Se trata de simplificar y reducir
la complejidad y dispersión de la normativa urbanística vigente,
y para ello funde la ley Urbanística Valenciana, la de Ordenación
del Territorio y Protección del Paisaje, la de Suelo No Urbanizable,
la de campos de golf, y la de implantación de Actuaciones Territoriales
Estratégicas (ATE).
Además se incluyen unos procedimientos
de aprobación de los planes plenamente adaptados a la normativa
de contratación del sector público, que se han consensuado
con la Administración europea y estatal a fin de evitar la anulación
de proyectos por parte de los tribunales.
También se simplifica el
contenido del Plan General Estructural, de manera que se reduzca la conflictividad
en las tramitaciones municipal y autonómica y se evite la proliferación
de alegaciones sobre cuestiones particulares, así como el ámbito
de determinaciones sobre las que informan los organismos sectoriales.
Una de las novedades más
destacadas en el agente edificador y rehabilitador. Esto significa que
la LOTUP da entrada a la iniciativa privada de un tercero en la construcción
y rehabilitación de edificios, con las debidas garantías
para el propietario y mediante un procedimiento de pública concurrencia.
En las zonas consolidadas de las
ciudades, se incrementa de dos a seis años la obligación
de edificar por parte de los propietarios de solares y terrenos, y en caso
de que éste no lo haga, se permite al agente urbanizador presentar
una propuesta al Ayuntamiento. Se ofrece así un nuevo campo de actuación
para empresas constructoras de pequeño tamaño que puede dinamizar,
cuando exista la demanda para ello, la construcción y rehabilitación
de la ciudad consolidada.
Según indicaba el anteproyecto,
lLa necesidad de renovar la legislación en materia de ordenación
del territorio, urbanismo y paisaje responde a
una aspiración social ampliamente compartida.
El estado de la normativa ha derivado hacia una
complejidad y grado de desarrollo excesivos, producto de un
conjunto de circunstancias sobrevenidas. Por
motivos históricos, esta normativa ha
cristalizado en distintas disposiciones legislativas elaboradas separadamente
y necesitadas de unicidad y coordinación.
Esta complejidad se ha visto acrecentada
por problemas de ajuste entre las normas autonómicas
y las legislaciones estatal y comunitaria, como es el caso de la
adaptación a la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación
de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente,
y el Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado a través
del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio.
Además, la Ley 16/2005, de
30 de diciembre, Urbanística Valenciana, ha estado envuelta,
desde su misma gestación, en un
conflicto jurídico con la Comisión
Europea que condicionó no pocos aspectos de su redacción
y ha sembrado múltiples dudas operativas. Dicho conflicto
quedó resuelto tras la Sentencia del
Tribunal de Justicia de la Unión
Europea de 26 de mayo de 2011, que vino a reconocer la plena competencia
de Les Corts para regular la figura del urbanizador, sin que las directivas
comunitarias sean óbice para ello.
Por otra parte, no se puede olvidar
que la Comunitat Valenciana se encuentra inmersa en un nuevo
escenario global de gran complejidad económica
y social, donde el territorio, como activo
no deslocalizable, ha cobrado un elevado protagonismo como factor clave
de competitividad a través de la
puesta en valor de sus componentes
de excelencia para captar los flujos
de inversiones, talentos y turistas y,
de manera complementaria, aprovechando los recursos propios
para generar renta y empleo y procurar un desarrollo equilibrado
desde el punto de vista económico y espacial.
El primer gran
objetivo es la simplificación. Esta
reforma legal nace con la voluntad
de simplificar, sistematizar y clarificar el vigente marco normativo.
Propone una tramitación ambiental y urbanística
sencilla y unificada, y reduce a una
cuarta parte el número de disposiciones
legislativas del sistema actual, ordenando un panorama regulatorio confuso
y solapado, eliminando contradicciones internas y aportando coherencia
entre los ámbitos competenciales y los desarrollos
normativos regional, estatal y europeo. En
concreto, la nueva ley refunde y deroga la Ley 4/2004, de 30
de junio, de Ordenación del Territorio y Protección
del Paisaje, la Ley 10/2004, de 9 de diciembre, del Suelo No Urbanizable,
la Ley 16/2005, de 30 de diciembre, Urbanística Valenciana,
y la Ley 9/2006, de 5 de diciembre, reguladora de Campos
de Golf en la Comunitat Valenciana. Deroga
dos importantes desarrollos reglamentarios como son el Reglamento
de Ordenación y Gestión Territorial y Urbanística,
aprobado por el Decreto 67/2006, de 12 de mayo, y el Reglamento del Paisaje,
aprobado por el Decreto 120/2006, de
11 de agosto, y viene a refundir
las novedades introducidas por los Decretos-Ley
2/2011 y 2/2012, de 4 de noviembre
y 13 de enero respectivamente, y la
Ley 1/2012, de 10 de mayo, de Medidas Urgentes
de Impulso a la Implantación de Actuaciones Territoriales
Estratégicas.
El tratamiento integral
del territorio es otra de las grandes
aportaciones de esta ley e imprescindible
para la consecución de un desarrollo sostenible y racional. Por
una parte, esta nueva visión armoniza adecuadamente todas
las escalas espaciales de la planificación y, por otra, establece
un mecanismo de elaboración y control del plan donde lo ambiental,
territorial, paisajístico, económico y social convergen en
un mismo plano, contribuyendo a una visión más eficiente
de la planificación.
Por ello, esta
nueva ley tiene la pretensión de
regular todos los instrumentos de ordenación
y gestión que tengan una proyección
espacial bajo una perspectiva integral, donde
la introducción de los aspectos ambientales
y territoriales, desde una visión
conjunta y ponderada, contribuyan al uso
racional del territorio, a la protección
de sus valores y, también muy importante, a la mejora
de su calidad, buscando los soluciones más eficaces y eficientes
que puedan redundar en menores costes para los operadores públicos
y privados.
Por lo que respecta a la integración
de los pilares de este desarrollo sostenible y racional en la planificación,
la reforma legislativa se adapta a la referida Ley 9/2006, de 28 de abril,
también conocida como ley de Evaluación Ambiental Estratégica.
Esta ley es el marco en el que se integrará la tramitación
de todos los planes y programas con incidencia significativa en el
medio ambiente y en el territorio, pero no como un proceso reactivo y separado
de la tramitación del plan, sino
como la forma de fijar sus contenidos
y de enriquecerlo mediante un proceso
de interacción mutua entre la evaluación
ambiental y territorial estratégica y
el plan, que se desarrollará desde
el principio de su elaboración hasta
su aprobación y posterior seguimiento.
El incremento de la seguridad jurídica
es otro de los objetivos fundamentales de esta ley, la cual nace
con voluntad de clarificar el marco legal y con vocación de permanencia.
En este sentido, la conocida Sentencia del Tribunal de Justicia de
la Unión Europea, de 26 de mayo de 2011,
ha puesto fin a un largo conflicto
jurídico reconociendo la plena competencia
de la Comunitat Valenciana para regular la figura del urbanizador. Todo
ello contribuye a eliminar incertidumbres
y definir el alcance de esta figura
en cuanto a la transparencia y las condiciones
de igualdad en su elección, la gestión directa e indirecta
de los programas de actuación urbanística o los derechos
de los propietarios y sus relaciones con el urbanizador.
La transparencia y
el establecimiento de las reglas del
juego en el campo de la planificación
son pilares básicos de la reforma legislativa. Todos los agentes
con capacidad de operar en el territorio: promotores, técnicos,
administraciones y ciudadanos en general conocerán desde
el principio los criterios ambientales y
territoriales y los requisitos funcionales
que deberán introducirse en la elaboración
de los planes urbanísticos, territoriales
y sectoriales, con lo cual debe quedar
poco margen para su interpretación
arbitraria dentro de los procedimientos administrativos
de elaboración y aprobación de
estos instrumentos.
Todos estos agentes
dispondrán de la misma información,
que será estandarizada y accesible
y, en consecuencia, tomarán sus decisiones
con la máxima certidumbre, evaluando
sus riesgos y costes de oportunidad, lo que
se traducirá en una reducción de
tiempo y medios económicos en la
elaboración y ejecución de todos
los planes y programas.
Esta transparencia también
está ampliamente garantizada por la participación pública
que, a diferencia de los procedimientos actuales, se realizará
desde el principio y en todas las fases de formulación, aprobación
y seguimiento, en los términos que exige la evaluación
ambiental estratégica. Con ello se
alcanzará una mayor legitimidad en
las decisiones territoriales que se adopten
en dichos instrumentos, las cuales tienen
una elevada repercusión sobre la calidad
de vida de los ciudadanos y el
desarrollo sostenible del territorio.
El último de los grandes
objetivos de la reforma legal es su flexibilidad y adaptación a
la coyuntura económica e inmobiliaria actual, la cual requiere
de ajustes y de instrumentos que se adapten a las demandas reales
del mercado. Por ello, la ley establece tratamientos diferentes
para situaciones distintas. Prioriza las
intervenciones en la ciudad construida, apostando
por la rehabilitación y renovación frente a los desarrollos
de nueva ocupación de suelo, ofrece soluciones
a los tejidos diseminados en medio
rural para mitigar sus impactos en
el territorio, trata de manera especial
a los municipios pequeños que necesitan
mecanismos sencillos para efectuar cambios
de poca dimensión en sus tejidos urbanos,
y establece mecanismos especiales para aquellas iniciativas que, por su
carácter singular, la necesidad de
su implantación inmediata, y de su
elevado impacto en la creación de empleo,
requieren de una elevada velocidad de su tramitación para no perder
oportunidades en el territorio.
La nueva ley se estructura en tres
libros dedicados, respectivamente, a las facetas en que
tradicionalmente se
clasifican las materias que tienen una
proyección territorial, sea urbana, supramunicipal
o sectorial: planeamiento, gestión y disciplina.
El Libro I se
estructura en tres partes, referidas a
qué modelo de territorio se quiere
conseguir, los instrumentos de los que se dispone, y el modelo de tramitación
que tiene que seguir cada instrumento para asegurar el cumplimiento
de sus objetivos ambientales y territoriales, así como para
articular el necesario proceso de participación pública.
En este libro el Título I fija con claridad la definición
de desarrollo territorial y urbanístico sostenible y
racional, entendido como aquel que satisface
las necesidades adecuadas y suficientes de suelo
para residencia, dotaciones y actividades productivas, preservando los
valores ambientales, paisajísticos y culturales del territorio.
La ley fija de manera clara que los planes deberán
justificar adecuadamente los nuevos desarrollos
urbanísticos y territoriales y, en
el caso de ser necesarios, dónde
ubicarlos, con qué criterios cuantitativos
y cómo integrarlos en la morfología del territorio y del
paisaje. Todos estos criterios de sostenibilidad
son determinantes en la elaboración
de los planes y su introducción
desde el principio contribuye a materializar
el desarrollo urbanístico y territorial
sostenible y racional que promulga la ley.
Estos criterios emanan
de las normativas europeas expresadas en
una gran cantidad de documentos que tienen como
gran marco de referencia la Estrategia Territorial Europea, y han
sido adaptados a las especificidades de nuestro territorio por la Estrategia
Territorial de la Comunitat Valenciana, aprobada por el Decreto 1/2011,
de 13 de enero, tras uno de los procesos más
exhaustivos de participación pública
habidos en nuestro territorio. Sus directrices
son de obligada incorporación en todos
los instrumentos de ordenación que
tengan un impacto sobre el territorio,
y sus acciones y proyectos de cambio
definen el camino hacia la consecución
de un desarrollo sostenible y racional
para la Comunitat Valenciana, siguiendo la grandes líneas
de la actual Estrategia Europea 2020 que apuesta por un crecimiento
económico inteligente, sostenible e integrador.
Con el objeto de armonizar los nuevos
crecimientos en el territorio con sus objetivos de protección,
se crea la Infraestructura Verde del territorio como la red interconectada
de los espacios de mayor valor ambiental, paisajístico y cultural
que, de manera preferente, deben ser preservados de la urbanización.
Se trata de un sistema territorial básico que no añade
ninguna protección ni es una categoría nueva de suelo. Es
un concepto, una nueva metodología de planificación
espacial que identifica todos los grados
de protección del territorio y, al igual que las
infraestructuras grises tradicionales, vertebra el territorio, le
dota de continuidad, abarca todas las escalas del territorio y su planificación
y, a partir de ahora, su diseño y delimitación debe
ser previo a las nuevas demandas de suelo.
Estas demandas siempre
responderán a necesidades reales y
objetivas, por lo que los planes deberán
atenerse a indicadores de ocupación racional y sostenible de suelo,
tal y como los fija la Estrategia Territorial
de la Comunitat Valenciana, así como
a otros relacionados con el consumo
de recursos naturales y energéticos
fundamentales para garantizar la sostenibilidad global del
plan. Además, estos crecimientos se adecuarán a los
patrones paisajísticos y morfológicos
del territorio, mejorando la calidad del
medio urbano, fomentando la movilidad sostenible y facilitando el
acceso público a los paisajes de mayor valor.
En este sentido, la Comunitat Valenciana
ya fue pionera en cuanto a la aprobación de una legislación
específica de protección del paisaje, bajo las directrices
del Convenio Europeo del Paisaje, formulado en Florencia el 20 de
octubre de 2000, ratificado por España el 26 de noviembre
de 2007 y al que la Comunitat Valenciana se adhirió en septiembre
de 2004. En él, el paisaje es
entendido como seña de identidad cultural
del territorio y también como un
activo de competitividad económica, cuya
conservación y puesta en valor requiere,
tanto de la conservación de los
paisajes más preciados como de la
adecuada gestión de todos los paisajes naturales y rurales,
así como de los urbanos y periurbanos. Por lo
tanto, el paisaje es un condicionante
de la implantación de usos, actividades
e infraestructuras en el territorio, y esta función la desarrolla
a través de la incorporación en la planificación,
en su caso, del estudio de paisaje o del estudio de integración
paisajística.
El Título II
define los tipos de planes, distinguiendo
entre planes supramunicipales, municipales y
sectoriales, estableciendo su función, contenido
y determinaciones. A la Estrategia Territorial
y a los conocidos planes de acción territorial, se añade
un elenco de planes sectoriales que, cuando
proceda, requerirán de evaluación
ambiental y territorial estratégica y
se incorpora el régimen de las
actuaciones territoriales estratégicas introducido
por la Ley 1/2012, de 10 de mayo, que esta norma refunde. Para estas últimas,
se adapta un sistema específico y
acelerado de tramitación, basado en
dicha evaluación ambiental y territorial
estratégica, con el fin de implantar
iniciativas empresariales singulares y de
elevada repercusión, en cuanto a generación
de renta y empleo. A todo ello
hay que añadir la posibilidad, contemplada
y fomentada por esta ley, de que
los municipios instituyan formas mancomunadas
de colaboración para la elaboración
de su planeamiento estructural.
Este título estructura la
ordenación urbanística municipal en dos niveles: el estructural
y el pormenorizado y los adapta a dos
instrumentos de planificación diferenciados:
el plan general estructural y el plan de ordenación
pormenorizada, que sustituyen al plan general municipal de la legislación
que se deroga. La ley distingue la ordenación estructural como
aquellas determinaciones que implican decisiones
de relevancia ambiental significativa respecto
del modelo territorial, mientras que la
pormenorizada se subordina a la estructural
regulando el uso detallado del suelo
y la edificación y previendo las
actuaciones de gestión urbanística.
Además del plan de ordenación pormenorizada,
este nivel de ordenación se establece, como tradicionalmente
ocurría, a través de plan parcial, para nuevos sectores
de desarrollo urbano, y del plan de reforma interior, para sectores
internos de áreas consolidadas donde sean necesarias operaciones
de reforma interior o cambios de uso, todo ello complementado con
los programas de actuación y los estudios de detalle para
sus específicos cometidos.
El modelo de
plan general estructural resultante de esta
ley contiene importantes novedades respecto de
la formulación anterior. Tradicionalmente, un
plan general se ha concebido como un marco de planificación
en el que las primeras decisiones se centraban en establecer las
áreas del territorio consolidadas y las de nueva expansión,
delimitando así los perímetros del
suelo urbano y del urbanizable. Después
se procedía a zonificar y sectorizar
el territorio, operándose en el suelo no urbanizable como un mero
residuo de las anteriores clases de suelo. Este esquema de trabajo,
que primaba la gestión sobre el análisis territorial,
impedía una visión previa y unitaria del territorio. La propuesta
del plan general estructural que contiene esta
ley está basada en configurar, en
primer lugar, la zonificación de rango
estructural, entendida como la ordenación
territorial y urbanística básica para cada
parte del territorio, delimitando unidades geográficas diferenciadas
por su distinta función territorial
a las que la ley denomina zonas
de ordenación. La zonificación constituye
así un mosaico de ámbitos espaciales para los que el plan
establece una determinada función, asigna usos y establece
normas vinculantes que, en el caso de zonas que forman
parte de la futura ordenación pormenorizada,
serán desarrolladas a través de los instrumentos
correspondientes.
Junto a la zonificación,
y como componentes esenciales de la ordenación estructural, la ley
regula la Red Primaria de dotaciones
públicas y la Infraestructura Verde
del territorio como sistemas vertebradores
del territorio municipal. La primera está
formada por aquellos elementos dotacionales
de particular relevancia cuya ubicación
y dimensionamiento deben realizarse mediante
un análisis global del municipio,
mientras que la segunda, como ya se ha reseñado, constituye
la estructura básica del territorio. Esta organización
del plan permite una visión del conjunto del territorio mucho más
unitaria e integradora, y representa un avance muy significativo
en términos de análisis racional de la estructura
urbana municipal, frente a la visión
disgregada y carente de unidad del
modelo anterior.
En esta ley, la determinación
de los ámbitos de gestión urbanística diferenciada
se realiza siempre después de la delimitación y configuración
de la Infraestructura Verde, de la Red Primaria y de las zonas de
ordenación estructural. Estos ámbitos de gestión diferenciada
establecen qué partes del territorio
destinadas a albergar usos urbanos, existentes
o nuevos, deben ser gestionadas bajo
el régimen de actuaciones aisladas
o bajo el de actuaciones integradas, delimitando
asimismo los sectores de planeamiento parcial
y de reforma interior, así como las unidades de ejecución
que, de modo directo, establezca el plan general estructural
quien, en este último supuesto, fijará
cuál es la ordenación pormenorizada
de las mismas, por remisión al planeamiento anterior o al plan general
de ordenación pormenorizada.
La gestión urbanística,
por tanto, pasa a ser una consecuencia y un instrumento al servicio
de la ordenación, y no al contrario,
que era lo habitual bajo el modelo
anterior de plan general. Los ámbitos
de gestión urbanística diferenciada
y los sectores constituyen, por tanto, una
capa de determinaciones que se superpone al mosaico formado por las zonas
de ordenación estructural. Esta forma de operar resulta más
lógica y territorialmente más rigurosa que el tradicional
sistema de clasificación de suelo que estableció por primera
vez la legislación urbanística de
1956. En definitiva, este nuevo modelo
de plan general estructural representa un
instrumento innovador en nuestra legislación
urbanística, basado en la preeminencia de la ordenación
territorial frente a la gestión, lo que permite una
mejor elaboración coordinada bajo el
esquema de trabajo establecido por la
evaluación ambiental y territorial estratégica.
El Título III de este libro
regula el procedimiento de aprobación de todos los planes, tengan
o no determinaciones de índole estructural
que requieran de evaluación ambiental
y territorial estratégica. Respecto de
los primeros, la ley propone la integración
de los procedimientos administrativos referentes
al planeamiento y a la evaluación
ambiental que, hasta la fecha, se tramitaban
de manera descoordinada, produciendo disfunciones
que dilataban extraordinariamente los procedimientos.
Este régimen de tramitación integrado
se exigirá también para todas las actuaciones territoriales
estratégicas.
La ley aprovecha esta necesaria
adaptación a la legislación estatal y europea para unificar
la tramitación, aumentando la agilidad y simplificación del
sistema actual sin merma de las garantías que este proceso
requiere. Y es precisamente por asegurar el cumplimiento de los objetivos
de sostenibilidad de los planes por lo que se amplía el significado
tradicional, y restringido, de ambiental, extendiendo el concepto
a todo aquello que está relacionado con la calidad de vida
de las personas y el desarrollo sostenible del territorio, ponderando
en la evaluación estratégica los factores ambientales, los
territoriales los paisajísticos y los económico-sociales.
En este sentido, un elemento clave de la nueva ley es que el órgano
ambiental de la ley estatal pasa a
denominarse el órgano ambiental y territorial.
Es un órgano de coordinación, cuyo papel le corresponde
a la conselleria con competencias en territorio y medio
ambiente, con una visión global del
plan que ha de actuar como portavoz
del conjunto de intereses públicos afectados por los distintos sectores.
Por su parte, el proceso previo
para la elaboración del plan es bien conocido, puesto que a
este respecto la ley aplica el esquema diseñado en sus medidas básicas
por la legislación comunitaria y estatal. La regulación
de esta ley respecto al procedimiento de elaboración de planes
y programas no es exclusiva de planes urbanísticos, sino general.
Inicia el proceso
el órgano promotor, formulando una
consulta al órgano ambiental y territorial
sobre las características y alternativas
del plan o programa que pretende redactar.
Previas consultas a otros órganos que puedan estar afectados por
la iniciativa, el órgano ambiental y territorial
emite el documento de referencia, en el que
se indica el alcance que ha de
tener el informe de sostenibilidad ambiental
y territorial que debe incorporar el plan
y el estudio de paisaje, los condicionantes ambientales,
territoriales y funcionales a considerar en su redacción y
el programa de participación pública a seguir en su
elaboración, identificando los organismos que deben ser consultados.
Si se trata de una mera modificación del planeamiento, la
consulta podría concluir justificadamente en la no necesidad
de evaluación ambiental, teniendo presentes
los criterios de relevancia establecidos por el
Anexo II de la ley.
A partir del documento de referencia,
el municipio o el órgano promotor de que se trate elabora
la versión preliminar del plan, que incluye el informe de sostenibilidad
ambiental y territorial y el estudio de paisaje, junto a los demás
documentos necesarios en función del tipo de plan de que se
trate. Sobre tales documentos se desarrolla la participación pública
y las consultas a las instituciones y órganos afectados, encontrándose
siempre entre ellos el órgano ambiental y territorial.
Como resultado de la participación
pública, el órgano promotor formula el
documento de participación pública que sintetiza el resultado
de ésta y, de común acuerdo
con el órgano ambiental y territorial,
elabora una propuesta de memoria ambiental y territorial
que remite a dicho órgano para su consideración.
La ley hace especial hincapié
en la regulación de la posición institucional y funciones
del órgano ambiental y territorial. De una parte, ha de coordinar
la intervención de todos los órganos y departamentos
autonómicos afectados por la elaboración del plan, pero de
otra ha de aportar con criterio propio la visión
de síntesis respecto al pronunciamiento de la
Generalitat sobre el mismo y consensuar, junto al órgano promotor,
ayuntamiento en su caso, las determinaciones finales a incorporar
en la versión definitiva que se elabore, así como verificar,
claro está, la manera en que se han tenido en cuenta los condicionantes
ambientales, territoriales y funcionales exigibles,
el resultado de la consulta pública y
el cumplimiento de los requisitos legales en
el proceso seguido hasta su intervención.
Ésta concluye expresando los criterios ambientales y territoriales
vinculantes a considerar en el plan que se apruebe. Dichos criterios
son vinculantes también para la propia Generalitat, de manera
que la versión definitiva del plan que apruebe el órgano
promotor, aun cuando éste sea municipal, no es susceptible
de corrección con nuevos criterios, si bien se exige, con
carácter previo a su publicación
y entrada en vigor del documento aprobado,
una verificación de su adecuación a la memoria ambiental
y territorial preceptiva, a cargo de la conselleria competente en
territorio y medio ambiente.
El libro también
regula la tramitación de planes no
sujetos a evaluación ambiental estratégica
que, en el caso de los planes
urbanísticos, su tramitación permite
la simultaneidad entre plan general estructural y plan general de
ordenación pormenorizada. Se contempla el planeamiento de
iniciativa particular para el desarrollo de la ordenación
pormenorizada o sobre la base de los
criterios fijados por la memoria ambiental
y territorial.
Respecto de la
aprobación, la ley mantiene al Consell
como órgano competente para la aprobación
de planes supramunicipales y sectoriales
promovidos por la Generalitat, mientras que,
como gran novedad legislativa, todos los
planes urbanísticos municipales pasan a
ser de aprobación municipal, tanto
el plan general estructural como el plan de
ordenación pormenorizada, desapareciendo el tradicional
procedimiento bifásico. Ello es así
porque la intervención autonómica
se canaliza a lo largo de todo el
proceso de elaboración de planes con relevancia ambiental
significativa a través del órgano ambiental y
territorial, órgano residenciado en la
conselleria competente en la materia. Las
competencias autonómicas y la adecuada
coordinación entre la esfera municipal
y supramunicipal quedan preservadas mediante
la preceptiva memoria ambiental y
territorial que establece,
con carácter vinculante y a ser
posible concertado, las
determinaciones estructurales
que habrá de contener el plan
antes de proceder a la aprobación
municipal de su versión final.
El Libro II dedica sus dos primeros
títulos a afrontar dos grandes cuestiones pendientes del urbanismo
valenciano no exentas de conexiones recíprocas. Nos referimos a
la definitiva definición del estatuto empresarial
del urbanizador y la garantía de
los derechos de propiedad en el proceso urbanístico.
La reciente jurisprudencia comunitaria
deja clara la posibilidad de una configuración legal de
la figura del urbanizador con perfiles
propios y diferenciados en su proceso
de designación. Proceso que ha de
ser adecuado a la tipología empresarial
del urbanizador como promotor inmobiliario,
netamente diferenciada de la del contratista
o constructor de obras públicas. Que
el urbanizador tenga un interés en
el desarrollo inmobiliario del ámbito
sobre el que actúa es consustancial
a la razón de ser de la
figura y sin eso su funcionamiento
resulta incomprensible. Por eso, el concurso
público para su selección, preceptivo
según la reciente legislación estatal
de suelo, presenta características diferenciadas
de las habituales y preceptivas para la adjudicación de los contratos
de obra pública. Dado que su actividad
empresarial no es subsumible en la
de los contratistas típicos del derecho
de contratación pública, es rigurosamente
improcedente designarlo
según criterios ajenos a
su función.
Por su dimensión
inmobiliaria, el urbanizador es, habitualmente, un promotor
de planes urbanísticos de iniciativa
particular y un adquirente potencial de
suelo que incluso se compromete a hacerlo bajo
ciertas condiciones económicas, como el llamado coeficiente
de canje. Promueve y financia las obras civiles precisas para la urbanización,
que contrata con otro empresario y formula y gestiona la reparcelación.
En consonancia con ello, esta ley regula tres importantes innovaciones
respecto a la inmediata anterior.
La primera es
que el concurso de iniciativas técnicas,
bajo la dirección y control de
la Administración pública actuante,
puede ser un concurso de planeamiento.
En consecuencia, y respecto a ese aspecto,
las principales bases rectoras para su
selección vendrán definidas por las
determinaciones de la ordenación estructural
y por los resultados del proceso de
participación pública al que se
sometan dichas propuestas, el cual ha de estar íntimamente
imbricado, con simultaneidad, en el proceso de elección de
propuestas. Ni aquella ordenación ni este proceso de participación
pueden ser sustituidos por un pliego de condiciones
técnicas sin riesgo grave de perturbar
las instituciones y principios del planeamiento urbanístico.
En segundo lugar, la iniciativa
del concurso puede ser privada. Si bien la participación de la
Administración está presente desde el inicio. Es obligatoria
la consulta previa formal a la Administración en
los casos en que el aspirante a
urbanizador, un empresario con legítimos
intereses inmobiliarios en el desarrollo
de la actuación, asuma la iniciativa
del proceso. La convocatoria privada tiene, a veces, la ventaja de
permitir a la Administración conocer los intereses
e iniciativas en competencia en torno
a un proyecto antes de anticipar pronunciamientos
respecto a él, lo que la coloca
en una posición mejor informada y
de mayor imparcialidad frente a los
interesados antes de emitir el pronunciamiento
final definitorio del interés público.
La experiencia histórica demuestra que los
concursos convocados directamente por los aspirantes a urbanizador tienden
a ser mucho más competitivos. Así
pues la ley los admite, aunque con
plazos suficientes para evitar alternativas
precipitadas o poco meditadas, salvo supuesto
de alteración de la ordenación estructural
por la alternativa en que no cabe esta forma de proceder.
Por último, se
hacía indispensable restablecer el sistema
de las denominadas plicas cruzadas. Que
un empresario formule la mejor propuesta
urbanística no implica que ofrezca
las mejores condiciones económicas para
desarrollarla. La ley establece que las
plicas se formulen en competencia una
vez elegida la alternativa técnica
a ejecutar y establecidos los criterios para elegir la
mejor propuesta económica, con especial énfasis en
las condiciones económicas inmobiliarias,
y los requisitos de solvencia empresarial
exigibles. Finalmente, se regula el derecho
de reintegro y el de subrogación
en las condiciones económicas de la
oferta ganadora. Esto último, por
su orden, a favor del propietario único,
de agrupaciones de interés urbanístico con una relevancia
destacada y del promotor de la alternativa
técnica escogida, si su diferencia
con la propuesta económica ganadora es escasamente
relevante.
Se mantiene la
figura del empresario constructor. Fundamentalmente
en aras a la protección de los
legítimos intereses de los propietarios afectados.
El urbanizador, en la gestión indirecta, ha de contratar
la obra civil con un constructor designado en concurso público,
conforme a todas las reglas de transparencia,
concurrencia y no discriminación detalladas
por la legislación de contratos del sector público y bajo
fe pública notarial.
Se regula con detenimiento la gestión
directa. Para asegurar en ella a los propietarios un
coeficiente de canje basado en
condiciones transparentes de mercado se establece que los solares
obtenidos en retribución en suelo
sean, como regla general, objeto de
pública subasta. Se regula asimismo
la figura del urbanizador-constructor. Es
decir, cabe que la administración
actuante contrate la obra pública,
previa selección del empresario (conforme
a la legislación de contratos públicos), estipulando en el
pliego contractual que el pago del precio
al constructor se efectúe con los
créditos adeudados por los propietarios
que paguen en metálico y con el remate de la subasta de solares
aportados por quienes retribuyan en especie. Igualmente, se
establece la posibilidad de gestión indirecta
mediante empresas mixtas y una previsión
específica para la posible coexistencia de
concesiones de obra pública con programas de
actuación, respetando la autonomía
de ambas figuras legales con las medidas
de coordinación indispensables.
La ley recoge
la necesidad de adhesión expresa del
propietario a participar en una iniciativa
de programación urbanística. Se regulan
con detenimiento y flexibilidad las reglas
de adhesión para que este derecho pueda ser ejercido por el propietario
con plazos e información adecuados, y
sin verse sorprendido por ignorancia respecto
a su trascendencia. La ley estatal establece que el propietario
adherido consiente la ocupación de su finca para realizar
la urbanización. En esta ley se establecen reglas específicas
que posponen esa ocupación a la reparcelación, salvo
en el caso de perentoria necesidad para el que se regulan sus formalidades
y garantías.
Son muchos los aspectos en que esta
ley regula nuevas garantías para el propietario del terreno,
fundadas en la experiencia práctica y la buena jurisprudencia de
los tribunales. Se regula con este fin: la retasación de cargas;
la problemática del suministro de servicios a cargo de compañías
privadas y su incidencia en la economía del programa de actuación;
el sistema de garantías y fianzas entre urbanizador, propietario
y Administración, procurando resolver sus detalles conforme
a las mejores prácticas administrativas y la jurisprudencia
que las confirma; las obligaciones de
transparencia del urbanizador con el propietario
y viceversa; el derecho a retribuir en especie y a elegir modalidad
de retribución, además de la facultad de
no participar en el programa pidiendo
la expropiación; el arbitraje entre
propietarios y urbanizadores; el alcance
de las notificaciones y emplazamientos del
urbanizador al propietario, partiendo del
irrenunciable ejercicio público y directo
de las funciones de autoridad; la posibilidad de garantía
hipotecaria de obligaciones urbanísticas, regulada con las
cautelas necesarias; y se limita, por virtud del principio de afección
real, la responsabilidad económica del propietario a la finca
afectada sin extensión al resto de su patrimonio, sin perjuicio
de la responsabilidad personal de los avalistas. La ley presta especial
atención a la seguridad jurídica y la estabilidad de los
derechos. En este orden, se dispone que los derechos de propiedad
no pueden ser alterados por razón de la modalidad de
gestión escogida, ni por cambios inopinados
del régimen de actuaciones aisladas
a integradas.
El Título III
del Libro II afronta el problema de
futuro, nunca resuelto en el pasado,
del urbanismo en las ciudades existentes y su renovación como
posible alternativa al consumo de nuevos suelos. Lo hace desde distintas
perspectivas.
En consonancia con
el principio de dotar de seguridad
al derecho de propiedad, la ley recoge
la regulación de los suelos semiconsolidados.
Un caso típico de asentamiento urbano
inacabado, que la normativa anterior tuvo el acierto y el valor de afrontar,
si bien se matizan las disfunciones prácticas
observadas. Análogamente se desarrolla más
profunda y flexiblemente el régimen
de fuera de ordenación: un plan
ambicioso en su trasformación urbana no tiene
por qué ser una interrupción brusca de la vida de la ciudad.
Se dispone que todas las normativas de
edificación con incidencia en la autorización
de usos deban distinguir, con claridad,
las mayores exigencias para edificaciones
de nueva planta de otras aquilatadas
a la edificación preexistente, buscando
un aprovechamiento racional del patrimonio inmobiliario construido.
Dando un paso más allá, se establece la
regla de que las actuaciones de rehabilitación
o reconstrucción con valor ambiental
puedan potenciarse con discriminación positiva
de los usos autorizados. En las zonas
de protección histórica se extiende la protección
y la técnica de la licencia de intervención a los
edificios sin valor individual a efectos
de su futura reedificación, sujeta
a las condiciones de protección zonales,
entendiendo la política de protección
por áreas urbanas no desde la
óptica limitada de los edificios que
las componen. Se regula con permisividad
el régimen de actuaciones aisladas para la expansión vegetativa
de núcleos rurales tradicionales, evitando
técnicas urbanísticas de potencia
invasiva que alteran el desarrollo en condiciones morfológicas
características.
La intervención
sobre la ciudad existente ha gravitado
tradicionalmente sobre dos técnicas: el deber
normal de conservación y el deber de edificación. Respecto
a la primera, la legislación valenciana fue pionera de un
régimen simplificado y conservacionista que ha sido asumido
por numerosas legislaciones autonómicas y que se mantiene. Respecto
a la segunda, también fue innovadora con el instituto de los
programas de actuaciones aisladas y que, lógicamente también
se mantiene en consonancia con la legislación estatal. Esta ley
extiende como contenidos propios del programa la ejecución de obras
privadas de construcción, a condición
de que sean susceptibles de equidistribución
entre los afectados. Asimismo, introduce la
técnica de las actuaciones de renovación
urbana prioritaria. Se trata de actuaciones
basadas en una declaración de interés
social de la actuación, que habilita el régimen
de programación del área afectada, en el transcurso del
plazo que se garantiza al propietario para
la edificación y en la posibilidad
de abrir la promoción a iniciativa de terceros,
una vez transcurrido el mismo. Se trata de un sistema que pretende
respetar el derecho del propietario a edificar a la vez que evitar el bloqueo
por este de la puesta en el mercado
de solares edificables. Se articula para
ello un procedimiento flexible, que trata de fomentar una finalización
pactada entre promotor y
propietario, pero que
ante la falta de acuerdo puede finalizar
en la declaración de un incumplimiento
del deber y en la sanción del mismo. La delimitación
de un perímetro de actuación
para una actuación de renovación urbana
prioritaria debe contar con la debida participación
de todos los afectados y estar regida
por unos objetivos públicos identificados
clara pero flexiblemente por la ley. Definida
el área de actuación, se permite
su programación con posibilidad de
incluir obras de edificación y rehabilitación,
y de urbanización si se precisan,
que puedan ser objeto de equidistribución
entre los afectados si es objetivamente posible. Los propietarios, al igual
que en actuaciones de nueva urbanización,
pueden optar por participar o no, a
su elección, escogiendo entre ser
compensados por el valor previo de
sus bienes o invertir dicho valor en los rendimientos
de la actuación. Se presume que la actuación ha de tener
el estímulo de la rentabilidad y la garantía de la indemnidad
para quien no desee asumir sus riesgos. Tales programas
pueden acompañarse de modificaciones de
planeamiento, dentro de los límites
legales, o simplemente perseguir la ejecución
del vigente. En la adjudicación del
correspondiente programa se valoran, como es
regla general, ventajas económicas para los afectados
y las preferencias de éstos.
Se trata, en definitiva,
de buscar una fórmula versátil
que suscite consenso social, en el
que las decisiones de interés público
de obligado cumplimiento propicien la adhesión
voluntaria de los afectados y prevengan y solventen los conflictos individuales.
El Título III del Libro II
incorpora también la regulación de la edificación
en el medio rural y aislado. Se mantienen las instituciones vigentes
en el régimen del suelo no urbanizable de la Comunitat
Valenciana, tales como la necesaria zonificación
del planeamiento y las técnicas conocidas de la
autorización municipal y la declaración de interés
comunitario de la Generalitat.
El Libro III se
dedica a la disciplina urbanística.
Las innovaciones hacen referencia al sistema
de actos comunicados y declaraciones responsables como alternativa a la
licencia en determinados casos. Desde el
punto de vista del régimen sancionador,
destaca un cambio importante en el plazo de prescripción
de la acción de restauración de la legalidad urbanística,
que pasa a ser de quince años. Tradicionalmente, se ha identificado
el régimen de prescripción de las
infracciones, cuatro años, con el
de prescripción de la acción
restauradora de la legalidad. Ello tiene poca lógica visto en el
contexto del ordenamiento jurídico general.
Que el plazo de
prescripción para sancionar sea relativamente
breve es lógico porque afecta sólo
a las responsabilidades de las personas
y son plazos similares a los de
prescripción de delitos que, por seguridad jurídica y razones
humanitarias, no deben ser prolongados en exceso. Pero la acción
de restauración de la legalidad, cuando prescribe, conlleva
la adquisición de un derecho patrimonial
para el dueño del inmueble con
construcción ilegal, sea o no el infractor, por el mero transcurso
de un plazo de posesión de él. Es una especie de prescripción
adquisitiva o usucapión respecto a bienes inmuebles. La
única diferencia es que tal prescripción
es en perjuicio del derecho de toda
la comunidad en vez de serlo frente al antiguo dueño. Desde
esta óptica, el plazo de cuatro años es
insólitamente breve. Mucho más que
los regulados a similares efectos por
el derecho civil. Algunas experiencias de derecho
comparado demuestran que la reducción
de este plazo de prescripción tiene
efectos devastadores en el mantenimiento
de la disciplina urbanística. Esta no puede fiarse a
la capacidad inmediata de la Administración de ordenar medidas
traumáticas de demolición que sólo suelen aplicarse
en casos de severa gravedad o cuando existe algún
perjudicado más directo que así
lo exige. El principal elemento disuasorio
de la construcción ilegal es la
situación de incertidumbre respecto al
valor patrimonial de la construcción
ilegal y la dificultad de rentabilizarla
por actos de disposición protegidos por el sistema
hipotecario. De ahí que la diferencia disuasoria entre un
plazo breve o largo sea de alcance crítico.
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