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LA AMNISTÍA URBANÍSTICA EN CASTILLA LEÓN.
Convertir conocimiento en valor añadido:  Ley 7/2014, de 12 de septiembre, de Medidas sobre Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbana, y sobre Sostenibilidad, Coordinación y Simplificación en Materia de Urbanismo.  En Castilla y León hay 153 asentamientos de viviendas construidas de forma ilegal sobre suelo rústico, que ocupan 5.039 hectáreas a una media de diez casas por hectárea: total, aproximadamente 50.390 viviendas. La nueva ley trata de regularizar «asentamientos ilegales» de viviendas del que se pueden beneficiar hasta 50.000 propietarios.
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En Valladolid, Zamora, León, Ávila y Burgos, se da una especial incidencia. Son casas que carecen de servicios básicos regularizados. Es imposible de escriturarlas. Son viviendas que no cumplen con la ley, pero que no se derriban por el coste económico, social y medioambiental de este proceso. Son viviendas construidas sin ningún tipo de licencia.

Sobre estas áreas se diseñará un Plan Especial de Regularización, que recogerá las condiciones y los pormenores de los usos permitidos y autorizables, además de las dotaciones urbanísticas e infraestructuras necesarias para su legalización. Este plan especial se someterá a la Comisión Territorial de Urbanismo y sus costes recaerán en los propietarios o titulares, al margen de los acuerdos que estos alcancen con los ayuntamientos.

La regularización, con el coste que conlleva para los propietarios, podrá iniciarse con el apoyo de una mayoría cualificada de los dueños de las viviendas de un asentamiento. No se necesita unanimidad, requisito que se ha obviado para evitar el bloqueo que podría generar la oposición de un único propietario o de un número residual de ellos.

Ley 7/2014, de 12 de septiembre, de Medidas sobre Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbana, y sobre Sostenibilidad, Coordinación y Simplificación en Materia de Urbanismo.

Esta ley articula un conjunto de medidas cuyo objetivo común, plasmado en el título preliminar, es conseguir que las políticas públicas que actúan sobre las ciudades de Castilla y León se orienten de forma coordinada hacia la rehabilitación y la regeneración y renovación urbanas. Ello, tanto a través de actuaciones específicas, como mediante medidas complementarias de sostenibilidad, coordinación y simplificación. Es una estrategia de futuro, clave para revitalizar nuestro ingente y valioso patrimonio construido y para facilitar la innovación y el desarrollo local.

Con tal fin la ley se estructura en cuatro títulos: el primero aborda algunas modificaciones de la Ley de Ordenación del Territorio de Castilla y León; el título II contiene numerosas modificaciones de la Ley de Urbanismo de Castilla y León, al ser la ciudad el objeto central de esta ley, en gran parte amparadas en la reforma de la legislación básica operada mediante la Ley 8/2013, de 26 de junio; el título III contiene modificaciones puntuales sobre la Ley del Ruido de Castilla y León; finalmente, el título IV introduce una serie de cambios sobre la Ley del derecho a la vivienda y la Ley de medidas urgentes en materia de Vivienda. La ley se completa con tres disposiciones transitorias, una derogatoria y cuatro finales.

El capítulo I del título II regula elementos centrales de la ley: en primer lugar la rehabilitación y la regeneración y la renovación urbanas se incorporan como objetivos de la actividad urbanística de las administraciones públicas, dejando constancia de que su objeto preferente deben ser los «espacios urbanos vulnerables», que se definen con una doble dimensión, material y social.

Seguidamente se regulan, como un nuevo título a incorporar a la Ley de Urbanismo de Castilla y León las actuaciones de rehabilitación y las de regeneración y renovación urbana, cuyo respectivo objeto se va haciendo gradualmente más ambicioso; de ahí que las primeras se conceptúen como actuaciones aisladas en suelo urbano consolidado y las de renovación urbana como actuaciones integradas en suelo urbano no consolidado, mientras que las actuaciones de regeneración urbana podrán abordarse bajo ambas modalidades, en función de las necesidades del caso; por otro lado las actuaciones de regeneración y renovación urbana podrán adoptar carácter «integrado» previa declaración por la Administración de la Comunidad, quedando habilitadas para una financiación pública preferente.

Siendo los espacios urbanos vulnerables ámbito preferente de estas actuaciones, su delimitación concreta se dota de flexibilidad para facilitar su gestión: los ámbitos podrán ser discontinuos, o ampliarse –con limitaciones– sobre su entorno inmediato, estableciéndose un margen para la demolición o sustitución, aunque el criterio general sea favorecer la rehabilitación.

Las actuaciones se planificarán mediante el planeamiento general o con un plan especial de reforma interior pero, en todo caso, aplicando una serie homogénea de criterios de planeamiento como garantía de calidad, como exigencia de la actividad urbanística; todo ello se plasmará en una documentación que presta especial atención a la viabilidad económica de la actuación. Para la gestión se establecen reglas especiales sobre expropiación y ejecución subsidiaria, o las que permiten que no se generen nuevas obligaciones a causa de los aumentos de edificabilidad, volumen o densidad derivados de la sustitución de infraviviendas o las obras de mejora energética, que en algún caso habilitan la ocupación de superficies de dominio público o dotacionales. Asimismo se identifican los sujetos obligados a participar en la ejecución de estas actuaciones, o simplemente legitimados para hacerlo, incluida la posibilidad de constituir entidades urbanísticas colaboradoras.

El capítulo continúa con las modificaciones de la Ley de Urbanismo de Castilla y León, que se agrupan siguiendo el orden de sus títulos. En primer lugar las relativas al régimen de suelo, donde se reformula la regulación del deber de conservación en sintonía con la nueva legislación del Estado, y se bonifican las actuaciones de regeneración y renovación urbana en cuanto al reparto de aprovechamiento; tratamiento favorable que se contrapesa con el más exigente que recibe el suelo urbanizable, concretando, de esta forma, la idea de reequilibrio legal, o abandono de la neutralidad de la normativa frente a cualquier desarrollo urbanístico, que se sustituye por un tratamiento que favorece decididamente a la ciudad consolidada. En segundo lugar se destaca también que el aprovechamiento que corresponda a la administración pueda ser sustituida por su equivalente en efectivo o por edificabilidad en un complejo inmobiliario cuando el planeamiento justifique la inviabilidad de reservar solares para construir nuevas viviendas protegidas.

Más adelante se hace referencia a los instrumentos y procedimientos de planificación y gestión de las actuaciones de rehabilitación, regeneración y renovación urbana, aludiendo al mandato genérico del planeamiento general; por lo demás, se introducen medidas de flexibilidad respecto de las reglas aplicables a las actuaciones ordinarias, con el evidente fin de facilitar e incluso promover las de rehabilitación, y en especial, las de regeneración y renovación urbana; así sucede respecto de las densidades de edificación y población, de las reservas para dotaciones urbanísticas, y de las exigencias adicionales en caso de modificación del planeamiento.

A efectos prácticos es importante la consideración del Plan Especial de Reforma Interior como una figura llamada a jugar un papel central en estas actuaciones. A tal efecto dichos planes, que ya eran singulares al poder afectar a varias clases de suelo, reciben nuevas facultades, como la de poder alterar la clasificación y calificación en vigor, incluso ampliar su ámbito en caso necesario, si bien con limitaciones en cuanto a la superficie y la previa clasificación de los terrenos, pues es clave contar con una herramienta flexible ante situaciones diferentes, incluso dentro del ámbito de cada actuación. Por otra parte se prevé una obligada referencia a las limitaciones de otras posibles fórmulas de intervención en el ámbito de la rehabilitación, que se justifican por su eventual desconexión del planeamiento.

La flexibilidad se muestra al mismo tiempo en la fase de gestión, cuyas determinaciones pueden ser anticipadas en el planeamiento o remitidas a instrumentos específicos. La adaptación de la normativa sobre convenios y la reformulación de los derechos de realojo y retorno con apoyo en la prolija regulación de la legislación básica, cierran las reformas en materia de planeamiento y gestión. Ahora bien, el cambio de modelo urbanístico no es sólo un problema de ordenación, sino que exige un esfuerzo de gestión social y de coordinación administrativa. Por ello, se reforman también una amplia batería de instrumentos urbanísticos para adaptarlos a las peculiaridades de estas nuevas actuaciones de nuevo cuño o, simplemente, para extender su operatividad sobre las mismas, especialmente en lo que se refiere a las órdenes de ejecución, al régimen de venta y sustitución forzosa, al destino de los patrimonios públicos de suelo y de las áreas de tanteo y retracto.

En pocos años, el concepto de sostenibilidad se ha instalado en el centro del debate urbanístico, y es hoy un elemento imprescindible en los procesos de planificación. De ahí la decisión de reservar todo el capítulo II a los múltiples aspectos en los que se despliega su integración en el urbanismo, y de iniciarlo con el artículo dedicado al crecimiento compacto; este criterio es ya protagonista del debate y la práctica del urbanismo, comprobadas sus ventajas sociales frente al desarrollo disperso, permite optimizar servicios e infraestructuras, en una doble perspectiva, territorial y ambiental, y preservar la identidad cultural, que se plasma en un modelo de crecimiento planificado y sostenible. Todo ello justifica la reforma de los artículos 13, 34 y 36 de la Ley de Urbanismo de Castilla y León, que completa las ya establecidas en el mismo sentido en los capítulos anteriores.

El resto del capítulo desgrana una serie de medidas complementarias para mejorar la protección del medio ambiente frente al desarrollo urbano. Se incluyen referencias a las infraestructuras eléctricas y a los cauces fluviales y sus zonas de afección adquiriendo con ello un compromiso entre la protección frente a la degradación ambiental y las inundaciones y, la posibilidad de integrar las riberas en los núcleos de población, para el uso y disfrute de los ciudadanos.

En materia de movilidad sostenible, el objetivo es reducir la necesidad de desplazamiento promoviendo el «urbanismo de proximidad», así como mejorar la coordinación del planeamiento urbanístico con la planificación del transporte, y en especial, con el transporte público; en sentido inverso debe entenderse la reducción de la reserva de aparcamiento convencional.

En lo relativo a la promoción de la eficiencia energética de edificios y viviendas y al fomento de las energías renovables, un nuevo artículo 36 ter a incorporar a la Ley de Urbanismo de Castilla y León extiende estos criterios al conjunto de la práctica urbanística. Mención especial merece el nuevo mandato de consideración de los riesgos en el planeamiento, con previsiones más concretas para los terrenos inundables, que aplican los criterios de los organismos de cuenca. Por último, las políticas de mejora de la accesibilidad dan un paso más con una serie de normas administrativas que buscan favorecer la instalación de ascensores, aparcamientos adaptados y otros servicios comunes.

En la ciudad actual, múltiples aspectos de la vida social no pueden entenderse sin una reflexión de ámbito supramunicipal. Análogamente, gran parte de las propuestas de esta ley resultarían estériles en ausencia de una mejor coordinación administrativa. Por ello el capítulo III, siguiendo el mandato general del título preliminar de la presente ley, se inicia reformulando los criterios de coordinación supramunicipal del planeamiento urbanístico, estableciendo ámbitos de coordinación urbanística de carácter obligatorio para los municipios incluidos en los mismos, otorgándoles autonomía para la definición de las políticas urbanísticas comunes en dicho ámbito. Además de esa reforma esencial, se modulan varias normas sobre áreas destinadas a actividades productivas y actuaciones en suelo rústico, que, aunque parezcan ajenas al objeto de esta ley, no lo son cuando se advierte que la regeneración urbana no puede concebirse como una política aislada, sino que forma parte de un conjunto de interrelaciones que operan sobre el territorio.

En cuanto a las actividades productivas, sus especiales necesidades no siempre han sido bien entendidas por la práctica urbanística, y el suelo rústico, en Castilla y León, donde el espacio urbanizado no supera el 2% de su superficie, tiene una dimensión más compleja que la mera referencia a los espacios naturales; dicho eso, la abundancia y el deficiente estado de conservación del patrimonio construido en el medio rural justifican el tratamiento preferente de las construcciones e instalaciones existentes.

Tiene especial importancia el procedimiento de regularización aplicable en las áreas de suelo rústico con asentamiento irregular, que ha surgido de la demanda social constatada para la resolución de un problema heredado.

A la misma lógica de coordinación responde la reforma de la atribución competencial en materia de disciplina, donde puede hablarse de una normalización competencial que elimina posibles duplicidades, lo que implica la derogación del artículo 21.3 de la Ley 5/1999, y la modificación del régimen de prescripción de las infracciones urbanísticas, cuyos plazos, breves en relación a la notable extensión temporal de los procesos urbanísticos, han resultado escasos para la eficaz actuación de las administraciones.

Por último se abren nuevas posibilidades a la colaboración de los profesionales, tanto a través de sus correspondientes colegios como mediante un nuevo sistema de acreditación de los equipos técnicos vinculados a la actividad urbanística.

El capítulo IV incorpora relevantes reformas bajo el denominador común de la simplificación. En primer lugar el régimen de usos provisionales se armoniza con la legislación estatal, resolviendo además el limbo jurídico en que se encontraba al respecto el suelo urbano sin ordenación detallada. Sin duda es más importante abordar el debate sobre la necesidad de un planeamiento general estructurante o estratégico, en línea con el que predomina en la práctica europea, y que se ha visto lastrado por la inercia de exigir la íntegra regulación del suelo consolidado, que, no pocas veces, dejaba en segundo plano los problemas de ordenación general. Actualmente, cuando todos los núcleos de carácter urbano ya cuentan con planeamiento general, es posible aligerar el contenido de ulteriores revisiones, que podrán así concentrarse en lo realmente estratégico.

Especial mención merece la reforma de la licencia urbanística, el instrumento ordinario de intervención en el uso del suelo. En sintonía con la evolución general de las técnicas de control administrativo en el contexto europeo, la licencia como tal se reserva para los actos de uso del suelo más relevantes, regulándose para los demás el régimen de declaración responsable, lógicamente más sencillo, sin perjuicio de permitir la reacción del Ayuntamiento ante eventuales incumplimientos de la normativa. Asimismo otras modificaciones en materia de plazos y silencio administrativo perfeccionan una regulación legal cuya eficacia se contrasta diariamente en nuestros Ayuntamientos.

También contribuirá a facilitar la gestión municipal la generalización del procedimiento de firma electrónica en los trámites urbanísticos, con el consiguiente ahorro económico y temporal.

Otras reformas tendentes a la simplificación afectan a la gestión urbanística: la posibilidad de actualizar el aprovechamiento medio, el acotamiento dentro de márgenes razonables de la potestad municipal para determinar la cuantía de la garantía de urbanización, y la apertura a la incorporación a las entidades urbanísticas colaboradoras de cualesquiera afectados por una actuación urbanística, aun no siendo propietarios y al procedimiento de publicación oficial de los planes urbanísticos, sobre todo en caso de inactividad municipal, supuesto hasta ahora no regulado.

Una última mención merece la regulación del procedimiento a seguir en caso de anulación de la ordenación urbanística, situación excepcional que justifica la habilitación a la consejería competente en urbanismo para señalar los plazos y el procedimiento para la tramitación de la nueva ordenación, indicando la normativa que haya de aplicarse transitoriamente.

En el título I se incluyen una serie de modificaciones sobre la Ley de Ordenación del Territorio de Castilla y León que coadyuvan a los fines perseguidos por la ley. Los cambios en la Ley de Ordenación del Territorio, además de incorporar el mandato general de promover la regeneración urbana, complementan la legislación sobre ordenación, servicios y gobierno del territorio, racionalizan los procedimientos de aprobación de los instrumentos de ordenación del territorio –suprimiendo la opción del rango legal y simplificando las modificaciones menores–, armonizan la regulación de los órganos colegiados con las reformas operadas por la Ley 1/2012, de 28 de febrero, y suprimen la referencia a la ordenación de los municipios sin planeamiento, más adecuadamente resuelta por las normas urbanísticas territoriales.

Las modificaciones efectuadas sobre la Ley del Ruido de Castilla y León en el título III se guían por la conveniencia de modular los mandatos de la legislación básica, sin dejar por ello de respetarlos, para adaptarlos a las peculiaridades de nuestra Comunidad y, en especial, a la realidad de su medio rural, estableciéndose en el título IV algunas previsiones especiales para las actuaciones de regeneración urbana, que inciden sobre la Ley del derecho a la vivienda.

En las disposiciones transitorias se repite el esquema de reformas precedentes, atribuyendo la adaptación a esta ley a la revisión del planeamiento general, si bien hasta entonces tanto los planes de desarrollo como las modificaciones deberán adaptarse al nuevo marco legal, salvo si ya hubieran sido aprobadas inicialmente al entrar en vigor esta ley, en cuyo caso dispondrán de un plazo de dos años para culminar la tramitación. La disposición transitoria tercera pretende acelerar la deseada reconversión del sector inmobiliario, estableciendo plazos para demostrar la viabilidad de los terrenos clasificados en su día como suelo urbanizable, que en otro caso retornarán a su condición previa de suelo rústico.

Además de los citados instrumentos, esta ley deroga varios preceptos que resultan incoherentes con un desarrollo racional y con las necesidades de nuestro medio rural: así sucede con la condición de «superficie máxima» para las autorizaciones en suelo rústico que se prevé en las normas subsidiarias de ámbito provincial aún vigentes, así como con el régimen transitorio de las Directrices de Ordenación de Segovia y Entorno.

Por último, entre las disposiciones finales, la disposición final segunda armoniza las referencias normativas con la legislación básica estatal en materia de suelo, y aclara el ahora ambiguo contenido de los preceptos que hacen referencia a municipios sin planeamiento urbanístico, que en rigor deben aplicarse a los terrenos que carezcan de determinaciones de planeamiento urbanístico, puesto que estas pueden ser establecidas tanto por el planeamiento urbanístico como por los instrumentos de ordenación del territorio, toda vez que diversos avatares judiciales y administrativos han hecho común la existencia de terrenos aislados que carecen de ordenación urbanística. En la misma línea se actualizan también las referencias a la licencia ambiental y se modifica la denominación de la «inspección técnica de construcciones» que en adelante será «inspección técnica de edificios», tal como se la conoce tanto en la legislación básica como en la normativa de las demás Comunidades Autónomas.