URBANISMO.
URBANISMO. LEY DE COSTAS Convertir conocimiento en valor
añadido: Ley 2/2013, de 29
de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación
de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas. En relación
con el uso de las playas, se determina que el posterior desarrollo reglamentario
establezca un régimen diferenciado para los tramos de playa urbanos
–los contiguos con suelos urbanizados– y para los tramos de playa naturales
–los contiguos a espacios protegidos o suelo rural–, determinando que respecto
de estos últimos se imponga un nivel de protección alto y
se restrinjan las ocupaciones. Resulta clave mantener en su estado natural
a aquellas playas distantes de los núcleos urbanos y preservar el
uso común en las playas urbanas.
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urbanismo.
El legislador de 1988 optó
porque los efectos de sus disposiciones, que introducían notables
cambios en relación con el régimen anterior, no fuesen inmediatos
sino que se demorasen en el tiempo. Entre tanto, y precisamente en atención
a ese horizonte temporal declinante, la aplicación de la norma ha
dado lugar a una litigiosidad crónica. Y en no pocos supuestos,
ni siquiera ha llegado a aplicarse, tolerándose situaciones inaceptables
medioambientalmente que aún no han sido resueltas. Tanto la aplicación
conflictiva como la inaplicación o incluso la impotencia de la norma
para imponerse sobre realidades sociales consolidadas son la prueba de
que aquella concepción debe ser corregida.
Frente a esta situación,
la presente reforma proporciona seguridad jurídica estableciendo
un marco en el que las relaciones jurídicas en el litoral puedan
tener continuidad a largo plazo. Al mismo tiempo se garantiza el mantenimiento
de la integridad del dominio público marítimo-terrestre,
a través de reglas claras que puedan ser aplicadas. La protección
de nuestra costa solo podrá ser si es capaz de acabar, de forma
real y efectiva con las situaciones irregulares que todavía perviven
en ella. Para lograrlo es necesario aislar aquellos supuestos que suponen
una grave amenaza a la sostenibilidad del litoral, y así, se podrá
actuar sobre ellos con toda resolución.
La reforma respeta el complejo reparto
competencial que se da sobre el litoral, de acuerdo con la interpretación
que el Tribunal Constitucional ha hecho, entre otras, en su sentencia núm.
149/1991, de 4 de julio. El Estado asume la función de garante de
la protección y defensa del demanio marítimo-terrestre, de
acuerdo con el artículo 132.2 de la Constitución. Y dispone
de dos títulos competenciales generales para dictar esta norma,
a saber, el relativo a la regulación de las condiciones básicas
que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio
de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales (artículo
149.1.1.ª), así como el que le atribuye la competencia para
dictar la legislación básica sobre protección del
medio ambiente (artículo 149.1.23.ª).
La ley se estructura en dos grandes
bloques, el primero implica una modificación parcial y profunda
de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, y el segundo establece el
nuevo régimen de prórroga extraordinaria y selectiva de las
concesiones otorgadas al amparo de la legislación anterior, y un
conjunto heterogéneo de disposiciones que complementan a la modificación
de la Ley de Costas. En definitiva, constituye un todo integrado que se
orienta a garantizar la protección del litoral y otorgar seguridad
jurídica.
El litoral es un ecosistema sensible
y vulnerable que precisa protección, lograrla es un objetivo fundamental
de esta reforma. Por eso, la ley refortalece los mecanismos de protección,
tanto en su vertiente preventiva como defensiva.
En materia de protección
preventiva se prevé que mediante el desarrollo reglamentario se
intensifique la protección de determinados espacios, y de otro lado
se instauran mecanismos de control ambiental condicionantes de las actividades
y usos que se desarrollan en el dominio público y en la zona de
servidumbre de protección.
En relación con el uso de
las playas, se determina que el posterior desarrollo reglamentario establezca
un régimen diferenciado para los tramos de playa urbanos –los contiguos
con suelos urbanizados– y para los tramos de playa naturales –los contiguos
a espacios protegidos o suelo rural–, determinando que respecto de estos
últimos se imponga un nivel de protección alto y se restrinjan
las ocupaciones. Resulta clave mantener en su estado natural a aquellas
playas distantes de los núcleos urbanos y preservar el uso común
en las playas urbanas.
Las medidas que introduce la presente
reforma se acompañan de un control administrativo ambiental, que
evite que sean desvirtuadas y asegure que sean respetuosas con el medio
ambiente. De este modo, la prórroga de las concesiones existentes
queda sometida a un informe ambiental que deberá determinar los
efectos que la ocupación tiene para el medio ambiente, y en los
casos que proceda, explicitará las condiciones que sean precisas
para garantizar la correcta protección del dominio público
marítimo-terrestre.
Con esta misma finalidad, la ley
introduce criterios de eficiencia energética y ahorro de agua en
las obras de reparación, mejora, consolidación y modernización
que se permiten realizar en los inmuebles que ocupan la zona de servidumbre
de protección y el dominio público. El cumplimiento de esta
exigencia podrá, con carácter general, ser acreditada a través
de una declaración responsable. Se prefiere este medio a la autorización
autonómica, para evitar que se yuxtaponga a la licencia urbanística
y se reduzcan las cargas administrativas, sin menoscabo del interés
ambiental a proteger.
La eficacia en la protección
y defensa del dominio público marítimo-terrestre impone que
se establezca como obligatoria la inscripción de estos bienes. Se
sigue así el criterio general establecido por la Ley de Patrimonio
de las Administraciones Públicas, con el propósito de lograr
la concordancia entre la realidad física de la costa y el Registro
de la Propiedad.
A la vista de la experiencia y con
el propósito de que la Administración General del Estado
pueda de modo efectivo evitar que en el litoral se consumen irregularidades
administrativas que afecten a su integridad, se introduce el siguiente
mecanismo reactivo. La Administración General del Estado podrá
suspender en vía administrativa los actos y acuerdos adoptados por
las entidades locales que afecten a la integridad del dominio público
marítimo-terrestre o de la servidumbre de protección. Se
trata de posibilitar una actuación cautelar rápida y eficaz
que evite la ejecución de un acto ilegal, sin perjuicio de que en
el plazo de diez días deba recurrirse el mismo ante los tribunales
de lo Contencioso-Administrativo.
El nuevo marco normativo pretende
dotar a las relaciones jurídicas que se dan en el litoral de una
mayor seguridad jurídica. Su ausencia ha generado problemas que
van más allá de los estrictamente jurídicos, y que
han provocado desconfianza y desconcierto. Hasta el punto de que un informe
del Parlamento Europeo de 20 de febrero de 2009, insta a las autoridades
españolas «a que revisen urgentemente y, en su caso modifiquen
la Ley de Costas a fin de proteger los derechos de los legítimos
propietarios de viviendas y de aquellos que poseen pequeñas parcelas
en zonas de la costa que no tienen un impacto negativo sobre el medio ambiente
costero…» Estos derechos deben ser contemplados por la Ley de Costas,
ignorarlos es tanto como desconocer la realidad preexistente que la propia
ley debe regular.
La seguridad jurídica es
el pilar que sustenta esta reforma y su establecimiento resultaba una tarea
indispensable para superar el marco anterior. Este principio se manifiesta
en la determinación misma de la delimitación del concepto
de dominio público marítimo-terrestre, en las mejoras introducidas
en el procedimiento de deslinde, en la modificación de las reglas
que rigen las concesiones y autorizaciones, así como en las limitaciones
a la propiedad privada de los terrenos contiguos al domino público.
La ley precisa el concepto de dominio
público marítimo-terrestre, tanto en lo que se refiere a
la zona marítimo-terrestre como a las playas. También introduce
definiciones de los accidentes geográficos que se emplean en la
determinación del domino público, para que esta sea más
precisa.
La ley establece que la zona marítimo-terrestre
se fijará hasta donde alcancen las olas en los mayores temporales
conocidos a partir de los criterios técnicos que se establezcan,
añadiendo mayor certeza, seguridad y uniformidad en los deslindes.
Se especifica que los terrenos inundados artificialmente no pasarán
a ser dominio público, salvo que antes de la inundación ya
fueran bienes demaniales, con la precisión de que en cualquier caso
formarán parte del dominio público cuando sean navegables.
Se prevén legalmente las
consecuencias que se producen en los supuestos de revisión de deslindes
por alteración del dominio público marítimo-terrestre
y se introducen reglas especiales, para realizar algunos deslindes.
La reforma garantiza la constancia
registral del proceso administrativo de deslinde, mediante la anotación
marginal en la inscripción de todas las fincas que puedan resultar
afectadas por este. Con esta medida se consigue que los ciudadanos, en
general, y los adquirentes, en particular, dispongan de la información
exacta sobre los terrenos que están en dominio público o
que pueden pasar a formar parte de él. La publicidad no solo se
circunscribe a la registral, sino que la ley impone que se publiquen en
la página web del Ministerio de Agricultura, Alimentación
y Medio Ambiente las líneas de deslinde.
Se excluyen determinados terrenos
de núcleos de población del dominio público marítimo-terrestre,
ninguno de los cuales pertenece a los bienes definidos en el artículo
3.1 de la Ley de Costas, en virtud de lo dispuesto en el artículo
132.2 de la Constitución. Esta exclusión legal pretende otorgar
una solución singular a terrenos de núcleos residenciales
que se encuentran en una situación singular: los terrenos sobre
los que están edificados, por su degradación y sus características
físicas actuales, resultan absolutamente innecesarios para la protección
o utilización del dominio público marítimo terrestre;
además, debe tenerse en cuenta que se encuentran incorporados al
dominio público marítimo-terrestre por disposición
de deslindes anteriores a la Ley de Costas de 1988 y que las propias edificaciones
residenciales son también anteriores a 1988; por último,
y en conexión con lo anterior, se trata de áreas de viviendas
históricamente consolidadas y altamente antropizadas, cuya situación
de inseguridad jurídica arrastrada desde 1988, debe ser resuelta
por esta Ley.
En relación con el régimen
concesional, la ley introduce importantes cambios. Se modifica el plazo
máximo de duración de las concesiones que pasa a ser de setenta
y cinco años (al igual que el fijado en la mencionada Ley de Patrimonio
de las Administraciones Públicas y en el Texto Refundido de la Ley
de Aguas). Además, se permite la transmisión mortis causa
e inter vivos de las concesiones. En el primer caso se amplía el
plazo de notificación que deben hacer los causahabientes para poder
subrogarse en la concesión de uno a cuatro años, se trata
de evitar el riesgo de que se produzca la pérdida del derecho por
el transcurso de un plazo tan breve, sobre todo teniendo en cuenta las
dificultades que puedan tener los extranjeros. En el caso de las transmisiones
inter vivos, su validez requiere la previa autorización de la Administración.
La reforma modifica la disposición
transitoria primera de la Ley de Costas en sus apartados 2 y 3 para permitir
que los titulares registrales de terrenos amparados por el artículo
34 de la Ley Hipotecaria sean concesionarios, removiendo las condiciones
que anteriormente les exigían.
El artículo segundo de la
ley establece una prórroga extraordinaria para las concesiones existentes,
otorgadas al amparo de la normativa anterior. También se prevé
expresamente la aplicación de esta prórroga a aquellos que
sin ser concesionarios, sí son titulares de un derecho de ocupación
y aprovechamiento del dominio público marítimo-terrestre,
de acuerdo con la disposición transitoria primera de la Ley de Costas.
Si bien, con carácter previo deberá solicitarse la correspondiente
concesión.
De este modo, se da respuesta, entre
otras situaciones, a la extinción de las concesiones que comenzarían
a expirar en 2018. Debe subrayarse que no se trata de una prórroga
indiscriminada, sino que su otorgamiento requiere un informe del órgano
ambiental autonómico, en los casos en que se trate de ocupaciones
para usos destinados a instalaciones e industrias incluidas en el ámbito
de aplicación de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención
y control integrados de la contaminación. Este es un ejemplo donde
la seguridad jurídica que supone la continuidad de la ocupación
se conjuga con la protección del litoral que podrá conllevar
la expulsión efectiva de todas aquellas concesiones que no sean
ambientalmente sostenibles. Con carácter general, el plazo máximo
de esta prórroga extraordinaria se fija en setenta y cinco años
para hacerla coincidir con el nuevo plazo máximo por el que se podrán
otorgar las concesiones. Con ello se busca estabilizar los derechos y adaptarlos
a un horizonte temporal que sea semejante.
La presente Ley garantiza a través
de una disposición transitoria que las concesiones que amparan la
ocupación de puertos que no sean de interés general, o las
que se derivan de los contratos de concesión de obra pública
para la construcción de estos, puedan prorrogarse en los mismos
términos y condiciones que prevé la legislación de
puertos de interés general.
En materia de autorizaciones se
aumenta el plazo máximo de duración de un año a cuatro
años.
La principal novedad que se introduce
respecto de la zona de servidumbre de protección es la dirigida
a las edificaciones que legítimamente la ocupan, a cuyos titulares
se les permitirá realizar las obras de reparación, mejora,
modernización y consolidación, siempre que no impliquen un
aumento de volumen, altura ni superficie. Sustituyendo la autorización
administrativa autonómica por la declaración responsable.
En la que tendrán que incluir, como ya se ha indicado, que tales
obras cumplen con los requisitos de eficiencia energética y ahorro
de agua.
A su vez, también se prevé
reducir el ancho de esta servidumbre de 100 metros a 20 metros en relación
con los núcleos de población que sin poder acogerse a lo
dispuesto en la disposición transitoria tercera de la Ley de Costas,
por no ser suelo calificado como urbano, sí tenían en aquella
fecha características propias de él.
Esta reducción se contempla
también, como posibilidad excepcional, en los márgenes de
los ríos hasta donde sean sensibles las mareas, para evitar que
en los tramos alejados de la desembocadura se genere, por defecto, una
servidumbre de 100 metros.
Se ha regulado, desde la perspectiva
del dominio público marítimo-terrestre, el régimen
de las urbanizaciones marítimo-terrestres, garantizando que los
canales navegables sean dominio público y que el instrumento de
ordenación territorial o urbanística prevea, a través
de viales, el tránsito y el acceso a los canales.
La ley prevé que a los bienes
declarados de interés cultural que ocupan el dominio público,
se les otorgue una concesión y se les aplique su régimen
jurídico propio.
En suma, esta reforma pretende sentar
las bases de un uso del litoral que sea sostenible en el tiempo y respetuoso
con la protección medioambiental. Con este fin, los cambios que
se introducen otorgan certeza y claridad, al tiempo que resuelven los problemas
que a corto plazo planteaba la legislación anterior, preservando
la franja litoral.
Finalmente, debe subrayarse que
esta reforma incorpora a la Ley de Costas regulaciones específicas
para afrontar con garantías la lucha contra los efectos del cambio
climático en el litoral. Se introduce un régimen específico
para los tramos del litoral que se encuentren en riesgo grave de regresión.
La definición de esta situación se establecerá reglamentariamente
y en atención a criterios científicos contrastados. En las
áreas así declaradas, se limitan las ocupaciones y se prevé
que la Administración pueda realizar actuaciones de protección,
conservación o restauración, respecto de las que podrá
establecer contribuciones especiales, otra de las novedades de esta reforma.
También se exige que a los proyectos para la ocupación del
dominio público se acompañe una evaluación prospectiva
sobre los posibles efectos del cambio climático. Además,
se incorpora como causa de extinción de las concesiones, el supuesto
de que las obras o instalaciones estén en riesgo cierto de ser alcanzadas
por el mar.
Junto a estas medidas de carácter
jurídico, la Ley impone al Ministerio de Agricultura, Alimentación
y Medio Ambiente la obligación de elaborar una estrategia para la
adaptación de la costa a los efectos del cambio climático.
Con ello, se conseguirá disponer de un diagnóstico riguroso
de los riesgos asociados al cambio climático que afectan a nuestra
costa, y de una serie de medidas que permitan mitigarlos.
